楊光：中世紀晚期近代早期法國城市基層治理的理念及其實踐

作者：楊光，系中國社會科學院世界歷史研究所助理研究員

從中世紀到大革命前夕，法國形成了三種不同類型的社會紐帶，維系著城市共同體的凝聚力和市民對城市的認同。不同社會紐帶的背后是不同的城市共同體構(gòu)建理念，在制度層面則形成相應的基層組織和基層治理模式。

第一種理念將城市視為信徒的共同體，城市的使命在于模仿和實現(xiàn)“上帝之城”，對本地主保圣人的崇拜和紀念是市民身份認同的紐帶，因此城市組織的基本單位是堂區(qū)，本堂神甫同時承擔堂區(qū)內(nèi)部分世俗管理的職責。這種類型的城市在法國中部和南部較多，比較典型的是昂熱。

第二種理念將城市視為多個行會聯(lián)合而成的大行會，市民身份和行會成員身份緊密聯(lián)系在一起。在這些城市，行會理事同時肩負市政運轉(zhuǎn)和基層管理的雙重角色，與行會聯(lián)系密切的兄弟會是市民團結(jié)的重要紐帶。這種類型的城市多存在于手工業(yè)和商業(yè)較為發(fā)達的法國東北部地區(qū)，比較有代表性的是里爾、杜埃和瓦朗謝訥等。

第三種理念將城市視為一個自治和自衛(wèi)的共同體，城市存在的意義就是保護市民的安全。在當時語境下，城市安全包括對外防衛(wèi)和內(nèi)部治安兩個方面，前者指不受軍隊的掠奪、流民的襲擾和領(lǐng)主的侵犯，后者則包括維護內(nèi)部秩序，應對饑荒、火災和瘟疫。因此，此類城市的基層治理主要依靠集民兵自衛(wèi)和市民參政功能于一身的市政街區(qū)。街區(qū)和與之緊密相連的民兵組織是市政府和市民之間的紐帶。這種模式下城市基層治理主要依賴街區(qū)官員，巴黎、圖盧茲等城市是典型代表。

需要指出的是，法國城市構(gòu)建共同體的三種模式并非截然分明，相互排斥。以巴黎為例，街區(qū)是正式的基層治理框架，但行會理事經(jīng)常被選為區(qū)長，而且區(qū)長正式就職前需要本堂神甫為其品行擔保。由此可見，行會和堂區(qū)的代表在以街區(qū)為主要框架的基層治理體系中并未缺席。

基于不同的歷史傳統(tǒng)和地域特色，大革命前法國城市基層組織的設置，從名稱到職能不盡相同。不過，城市選擇以何種共同體理念作為市民認同的紐帶和基層治理的基礎(chǔ)，從根本上來說取決于城市居民的構(gòu)成。具體來說，城市基層治理模式與城市人口規(guī)模、社會經(jīng)濟發(fā)展水平以及城市本身的政治地位息息相關(guān)。

以堂區(qū)為基層治理組織的城市往往是中小城市。城市居民共同的精神生活以堂區(qū)為單位進行，堂區(qū)的居民往往相互認識并經(jīng)常見面，便于商議公共事務。此外，堂區(qū)登記簿保留了堂區(qū)居民出生、婚姻和去世的記錄，為市政府了解基層社會提供了寶貴而關(guān)鍵的信息。

在行會主導基層治理的城市，行會是市政機構(gòu)和市民的中介，行會成員對于行會的認同自然轉(zhuǎn)化為市民對城市共同體的認同。在大革命以前的法國城市中，同行業(yè)的勞動者往往集中居住和營業(yè)，這為行會行使基層治理職能提供了空間上的便利。作為規(guī)范和監(jiān)督成員經(jīng)濟活動、并為成員提供保護的組織，行會既能自上而下地執(zhí)行市政府的命令，也能自下而上地反映市民的訴求。對工商業(yè)占主導的城市，這是一種成本低且效率高的基層治理模式。

大體來說，在堂區(qū)和行會主導基層治理的城市中，世俗政治權(quán)力未能建立起專門的基層治理組織，而是選擇借助教會行政體系和行業(yè)社團進行基層治理。到18世紀，隨著法國民眾信仰的淡漠和行會的衰落，這兩種基層治理模式的弊端日益凸顯，在大革命后或被廢除或被改造。相較而言，以市政街區(qū)作為基層治理框架能夠克服以上局限性。首先，這種基層治理模式不依賴任何社會組織，反映了市政府對基層控制的加強。其次，街區(qū)的設置更加靈活，市政府可以根據(jù)實際需要，特別是城市空間的擴張，增設街區(qū)，而不必依賴堂區(qū)和行會的既有框架。最后，正因為淡化了信仰屬性和行業(yè)屬性，市政街區(qū)可以包容信仰不同、職業(yè)不同的市民，比較適合市民構(gòu)成復雜、職能多元的大城市。

巴黎和圖盧茲都用市政街區(qū)作為基層治理框架并非偶然。作為首都，巴黎市民的多樣性不言自明，而圖盧茲則是法國南部奧克語區(qū)的中心城市，擁有高等法院、大學等機構(gòu)。兩座城市的基層治理體制都在14世紀末至15世紀初經(jīng)過市政府和國王的協(xié)商后確立下來，并沿用到大革命前。這種基層制度的安排根植于中世紀晚期動蕩的歷史背景，體現(xiàn)了國王和市民就確保城市安全所達成的共識。

由于人口規(guī)模和城市空間的差異，巴黎和圖盧茲的市政街區(qū)在數(shù)量、層級以及官職設置上有所不同，但基層治理的理念和實踐卻是一致的。街區(qū)是城市基層治理的基本單元。街區(qū)內(nèi)部被劃分為五十戶區(qū)、十戶區(qū)等次一級的區(qū)域，由區(qū)長、五十戶長、十戶長負責管理。街區(qū)的各級官員都由市民推舉或選舉產(chǎn)生，一般是由轄區(qū)中名聲好且獲得一定職業(yè)成就的市民顯貴兼任，他們同時也擁有選舉上一層官員甚至參加市民大會選舉市長的權(quán)利。街區(qū)基層官員同時擔任街區(qū)民兵隊長，負責征召轄區(qū)內(nèi)的市民組成民兵，平時負責看守城門和維護街區(qū)治安，危急時刻則協(xié)助城市抵御外敵。因此，街區(qū)實際上集社區(qū)、選區(qū)和軍區(qū)為一體，其代議職能和軍事職能不可分割�？傊�，以市政街區(qū)為框架的基層治理嵌入基于鄰里關(guān)系和職業(yè)聲望的人際網(wǎng)絡中，讓市民顯貴擔任街區(qū)公職的同時受到普通市民的監(jiān)督和制約，有利于調(diào)節(jié)城市內(nèi)部矛盾，促進市民的團結(jié)和城市的穩(wěn)定。

然而，市政街區(qū)的局限性也不容忽視。首先，市政街區(qū)實施的市民自治實質(zhì)上是有產(chǎn)者的自治。只有在城市內(nèi)擁有固定住所，按時繳納城市各項稅收的市民才有參加民兵和選舉街區(qū)基層官員的資格。而當選街區(qū)官員的財產(chǎn)門檻要求更高，因為這些無薪水的榮譽職務會占用大量時間，只有家境殷實且有閑暇的市民才能充任。這意味著傭人、窮人、打零工者、流民、外地人等城市下層民眾和邊緣群體沒有政治權(quán)利，反而成為街區(qū)制度統(tǒng)治和防范的對象。市民內(nèi)部在16世紀開始發(fā)生分化，大商人和食利者等市民上層為了壟斷區(qū)長官職以及參加市民大會的資格，設法限制手工業(yè)者和小店主等中下層市民的參政權(quán)。如1554年《貢比涅敕令》剝奪了巴黎手工業(yè)者擔任區(qū)長和當選城市大會代表的資格。街區(qū)內(nèi)市民內(nèi)部的分化和區(qū)長職位的寡頭化阻斷了中下層市民的上升空間，等級制關(guān)系取代了鄰里團結(jié)，損害了街區(qū)乃至城市的凝聚力，并造成街區(qū)制度的衰落。其次，從17世紀開始，法國有越來越多的移民涌入大城市，導致以鄰里關(guān)系和社交網(wǎng)絡為基礎(chǔ)的基層治理模式難以覆蓋所有城市人口，無法應對日益復雜的城市治理問題。最后，街區(qū)的自衛(wèi)職能在17世紀后期因技術(shù)和政治原因走向衰落。一方面，隨著軍事技術(shù)的進步和軍隊的專業(yè)化，市民臨時組建的民兵在技能、裝備和訓練上與常備軍的差距越來越大。另一方面，近代法國國力、軍力的上升讓城市免于外在的威脅，而城市民兵在宗教戰(zhàn)爭和投石黨人運動中表現(xiàn)出的自主性又對王權(quán)構(gòu)成了潛在威脅。1670年巴黎城墻被國王拆毀后，巴黎民兵實際上陷入癱瘓；同一時期，圖盧茲十戶長的軍事職能也近乎消失，其職責重心轉(zhuǎn)向基層治安和司法調(diào)解。

總的來說，同時賦予市民參政權(quán)利和自衛(wèi)義務的市政街區(qū)具有靈活性、開放性、包容性的特征，它雖在舊制度末期一度衰落，但在大革命時期又被再度激活，奠定了法國現(xiàn)代城市基層治理的基本框架并影響至今。