馬海濤 肖鵬：健全現(xiàn)代預(yù)算制度 持續(xù)提升政府治理效能

作者：馬海濤、肖鵬，分別系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)副校長(zhǎng)、北京市習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心特約研究員，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生院副院長(zhǎng)；本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目〔21ZDA043〕階段性成果

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，財(cái)稅體制改革不是解一時(shí)之弊，而是著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)機(jī)制的系統(tǒng)性重構(gòu)。黨的十八大以來(lái)，預(yù)算制度改革作為現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的重要內(nèi)容率先啟動(dòng)、率先突破，在全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理、推進(jìn)預(yù)決算公開(kāi)、實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃、完善轉(zhuǎn)移支付制度、加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理、深化政府采購(gòu)制度改革、建立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度等方面，密集推出一系列重大改革舉措，取得了階段性成效。黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步就“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”作出具體部署。立足新發(fā)展階段，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，必須注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性，多方同步發(fā)力進(jìn)一步健全我國(guó)的現(xiàn)代預(yù)算制度，牽引帶動(dòng)政府治理效能持續(xù)提升。

健全現(xiàn)代預(yù)算制度的重要意義

財(cái)政是國(guó)家治理之基，預(yù)算是財(cái)政管理之柱。預(yù)算體現(xiàn)國(guó)家的戰(zhàn)略和政策，反映政府的活動(dòng)范圍和方向，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐，是宏觀調(diào)控的重要手段。黨的十八大以來(lái)我國(guó)啟動(dòng)的一系列預(yù)算制度改革效果明顯，已初步搭建起現(xiàn)代預(yù)算制度的主體框架，但在財(cái)政資源統(tǒng)籌、增強(qiáng)國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)財(cái)力保障、強(qiáng)化預(yù)算約束、預(yù)算協(xié)同管理等方面還存在一些亟待解決的問(wèn)題，必須進(jìn)一步健全現(xiàn)代預(yù)算制度。

進(jìn)一步健全現(xiàn)代預(yù)算制度，有助于大幅度增強(qiáng)財(cái)政政策的執(zhí)行力。健全現(xiàn)代預(yù)算制度，加強(qiáng)系統(tǒng)集成，提升對(duì)財(cái)政數(shù)據(jù)的管理能力，有利于大幅度提高財(cái)政政策執(zhí)行力。政府預(yù)算管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及基礎(chǔ)信息管理、項(xiàng)目庫(kù)管理、預(yù)算編制、預(yù)算批復(fù)、預(yù)算調(diào)整和調(diào)劑、預(yù)算執(zhí)行、會(huì)計(jì)核算、決算和報(bào)告管理等環(huán)節(jié)，還涉及預(yù)算管理主體流程與資產(chǎn)管理、債務(wù)管理、績(jī)效管理等業(yè)務(wù)的銜接問(wèn)題。以系統(tǒng)化思維對(duì)現(xiàn)有的預(yù)算管理手段和信息化水平進(jìn)行全面徹底升級(jí)，把基礎(chǔ)工作做扎實(shí)，以財(cái)政管理效能提升來(lái)促進(jìn)實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策的宏觀調(diào)控目標(biāo)，能夠更好地發(fā)揮財(cái)政政策的乘數(shù)效應(yīng)。

進(jìn)一步健全現(xiàn)代預(yù)算制度，有助于大幅度提高財(cái)政資源配置效率。健全現(xiàn)代預(yù)算制度，統(tǒng)一各主體的預(yù)算管理流程和規(guī)則，有利于推動(dòng)財(cái)政資金使用不斷提質(zhì)增效。財(cái)政與各部門、單位間的信息不對(duì)稱，容易帶來(lái)預(yù)算碎片化以及資金使用效率低下的問(wèn)題。財(cái)政與各部門、單位都依據(jù)各自的管理需求和規(guī)則產(chǎn)生大量信息，這些信息是實(shí)現(xiàn)有效財(cái)政監(jiān)督控制的基礎(chǔ)，也是政府決策的基礎(chǔ)。加強(qiáng)政府預(yù)算、部門預(yù)算、單位預(yù)算相銜接，保證政府預(yù)算安排給本部門的資金落實(shí)到具體單位和項(xiàng)目，建立自上而下的支出控制措施，實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算對(duì)部門和單位預(yù)算的支出限額控制，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，能夠促使財(cái)政資源從低效益領(lǐng)域轉(zhuǎn)向高效益領(lǐng)域，激勵(lì)各部門和單位進(jìn)一步提高資源配置效率。

進(jìn)一步健全現(xiàn)代預(yù)算制度，有助于大幅度優(yōu)化財(cái)政管理流程，提升財(cái)政管理效率。通過(guò)統(tǒng)一預(yù)算管理流程和規(guī)則，設(shè)置統(tǒng)一的預(yù)算管理要素，能夠破解預(yù)算管理控制要素的含義、適用范圍、分類標(biāo)準(zhǔn)、控制口徑不一致進(jìn)而導(dǎo)致傳遞或理解出現(xiàn)偏差的問(wèn)題。預(yù)算管理是公共資源獲取和使用的過(guò)程，需要接受監(jiān)督。為更好接受黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督，進(jìn)一步發(fā)揮財(cái)會(huì)監(jiān)督利劍作用，滿足實(shí)時(shí)監(jiān)督和控制需要，預(yù)算管理在事前就需細(xì)化數(shù)據(jù)記錄規(guī)則，從生產(chǎn)系統(tǒng)完整準(zhǔn)確提取數(shù)據(jù)，防止部門、單位因僅靠事后填報(bào)和匯總預(yù)算信息而出現(xiàn)人為干預(yù)和信息冗余影響控制效果的局面。不斷豐富預(yù)算公開(kāi)內(nèi)容，提高預(yù)算公開(kāi)的及時(shí)性，滿足人民群眾對(duì)財(cái)政透明度和政府履職盡責(zé)情況日益增長(zhǎng)的關(guān)切，將外部監(jiān)督壓力轉(zhuǎn)化為內(nèi)部改進(jìn)管理的動(dòng)力，促進(jìn)財(cái)政、部門和單位不斷改進(jìn)預(yù)算管理。

進(jìn)一步健全現(xiàn)代預(yù)算制度，有助于大幅度提升財(cái)政數(shù)據(jù)分析能力。健全現(xiàn)代預(yù)算制度，打造完整可靠、服務(wù)決策的財(cái)政數(shù)據(jù)分析體系，有利于更好地服務(wù)政府的宏觀決策。這就要求預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)必須完整、準(zhǔn)確并相關(guān)，財(cái)政國(guó)庫(kù)自動(dòng)記錄支出明細(xì)、合同協(xié)議、電子發(fā)票、現(xiàn)金預(yù)測(cè)等信息，自動(dòng)生成財(cái)務(wù)報(bào)告和分類信息查詢表，為預(yù)算執(zhí)行管理、績(jī)效評(píng)價(jià)、財(cái)政監(jiān)督和綜合財(cái)務(wù)報(bào)告提供可靠支撐。實(shí)現(xiàn)各級(jí)財(cái)政總賬數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)財(cái)政總賬數(shù)據(jù)自動(dòng)匯總，建立全國(guó)預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)的集中管理和大數(shù)據(jù)分析機(jī)制。進(jìn)一步挖掘數(shù)據(jù)背后的決策價(jià)值。加強(qiáng)決算數(shù)據(jù)、非稅收入數(shù)據(jù)、動(dòng)態(tài)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)、差旅電子憑證數(shù)據(jù)等財(cái)政國(guó)庫(kù)數(shù)據(jù)的分析應(yīng)用，為改進(jìn)財(cái)政財(cái)務(wù)管理、服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)決策提供參考。

健全現(xiàn)代預(yù)算制度必須注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性

當(dāng)前我國(guó)的預(yù)算制度改革已進(jìn)入深水區(qū)、攻堅(jiān)期，過(guò)去出臺(tái)單項(xiàng)制度和規(guī)則的方式，已無(wú)法適應(yīng)構(gòu)建新發(fā)展格局的改革要求。健全現(xiàn)代預(yù)算制度必須注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性，從“強(qiáng)化統(tǒng)籌”入手進(jìn)一步提高財(cái)力統(tǒng)籌能力，從“突出績(jī)效”入手進(jìn)一步提高資源配置能力，從“支出標(biāo)準(zhǔn)”入手進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算法定約束，從“信息支撐”入手進(jìn)一步提高協(xié)同管理能力，多方同步發(fā)力，力爭(zhēng)以“小切口”推動(dòng)“大變革”，牽引帶動(dòng)政府治理效能持續(xù)提升。

加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌，增強(qiáng)國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)財(cái)力保障。強(qiáng)化全口徑預(yù)算統(tǒng)籌調(diào)配。加強(qiáng)“四本預(yù)算”和政府專項(xiàng)債券等收入來(lái)源的銜接，健全政府投融資機(jī)制。完善公共資源交易平臺(tái)，對(duì)土地、海域、礦產(chǎn)等有形資源和指標(biāo)、規(guī)模、權(quán)益等無(wú)形資產(chǎn)實(shí)行市場(chǎng)交易、有償使用、統(tǒng)一監(jiān)管。建立“集中財(cái)力辦大事”預(yù)算決策機(jī)制，以事業(yè)發(fā)展規(guī)劃為遵循，實(shí)行“決策（規(guī)劃）—業(yè)務(wù)—資金—項(xiàng)目”清單式管理，加大對(duì)黨中央、國(guó)務(wù)院重大戰(zhàn)略決策、政策的財(cái)力保障，確保一張藍(lán)圖繪到底。

提升財(cái)政資源配置能力，確保財(cái)政資金使用提質(zhì)增效。明晰績(jī)效管理權(quán)責(zé)。推進(jìn)預(yù)算管理和績(jī)效管理深度融合，保障黨委政府決策部署落地落實(shí)。強(qiáng)化全流程預(yù)算績(jī)效融合。全面實(shí)施重大政策和項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)審，加強(qiáng)成本效益分析，從源頭實(shí)行績(jī)效“一票否決”預(yù)算控制。實(shí)行預(yù)算項(xiàng)目全生命周期管理，全面實(shí)行預(yù)算支出“項(xiàng)目化”管理，以零基、滾動(dòng)、優(yōu)選為導(dǎo)向進(jìn)行項(xiàng)目排序，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)支出可增可減、可進(jìn)可退。

推進(jìn)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化，強(qiáng)化預(yù)算法定約束。推進(jìn)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。加強(qiáng)基本支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，一方面，要健全基本支出標(biāo)準(zhǔn)體系框架，科學(xué)設(shè)置定額項(xiàng)目，合理保障機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和基本履職需要；另一方面，要分類明確財(cái)政保障政策，完善支出標(biāo)準(zhǔn)和保障政策調(diào)整機(jī)制。加強(qiáng)項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，一方面，要從項(xiàng)目文本和支出標(biāo)準(zhǔn)兩方面推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化工作，進(jìn)一步統(tǒng)一項(xiàng)目文本的框架結(jié)構(gòu)、支出內(nèi)容、文本格式等內(nèi)容，針對(duì)項(xiàng)目各項(xiàng)支出內(nèi)容中適合制定標(biāo)準(zhǔn)的部分，制定符合實(shí)際的支出標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，將財(cái)政資金分配規(guī)范及方法等納入支出標(biāo)準(zhǔn)范疇，把握建設(shè)重點(diǎn)，對(duì)于涉及面廣、資金量大、實(shí)施期限長(zhǎng)、適合標(biāo)準(zhǔn)化管理的項(xiàng)目，應(yīng)進(jìn)一步加快標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的進(jìn)程。

推動(dòng)數(shù)據(jù)共享，提高預(yù)算管理信息化水平。實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理信息貫通共享。加強(qiáng)大數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)應(yīng)用，強(qiáng)化財(cái)政部門數(shù)據(jù)密集型綜合管理部門的定位，推進(jìn)財(cái)政與稅務(wù)、人民銀行等的跨部門數(shù)據(jù)連通，夯實(shí)預(yù)算管理基礎(chǔ)。在縱向上進(jìn)一步促進(jìn)中央和地方財(cái)政系統(tǒng)的信息貫通，在橫向上進(jìn)一步促進(jìn)部門間預(yù)算信息的互聯(lián)共享，運(yùn)用信息化技術(shù)建立全覆蓋、全鏈條的財(cái)政資金監(jiān)控機(jī)制，實(shí)時(shí)記錄和動(dòng)態(tài)監(jiān)控資金在下級(jí)財(cái)政、用款單位的分配、撥付、使用情況，形成多層次的綜合監(jiān)督體系。

強(qiáng)化協(xié)同監(jiān)督，提升預(yù)算審查監(jiān)督能力。發(fā)揮多種監(jiān)督方式的協(xié)同效應(yīng)。加強(qiáng)預(yù)算和各項(xiàng)政策的銜接，編制年度預(yù)算時(shí)，將全面貫徹國(guó)家重大戰(zhàn)略、政策作為預(yù)算安排的首要任務(wù)，支出預(yù)算和政策必須同國(guó)家重大戰(zhàn)略部署反復(fù)對(duì)標(biāo)對(duì)表。改進(jìn)和細(xì)化預(yù)決算編報(bào)，逐步完善預(yù)決算草案的編制，以便于人大代表理解和監(jiān)督。加強(qiáng)與人大代表的日常溝通匯報(bào)，積極配合人大審議預(yù)決算，將人大及其常委會(huì)有關(guān)預(yù)決算的決議作為制定支出政策、分配財(cái)政資金、完善管理措施的重要依據(jù)。