李曉華：產(chǎn)業(yè)政策要堅持發(fā)展與安全并舉

作者系中國社會科學(xué)院習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員

發(fā)展是安全的基礎(chǔ)，安全是發(fā)展的前提，產(chǎn)業(yè)政策是統(tǒng)籌發(fā)展和安全的重要結(jié)合點。2022年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，“產(chǎn)業(yè)政策要發(fā)展和安全并舉”。這是有效應(yīng)對復(fù)雜多變的國內(nèi)國際環(huán)境、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展的現(xiàn)實要求。

在很長一個時期，我國產(chǎn)業(yè)政策的重心放在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，其前提是經(jīng)濟(jì)全球化持續(xù)深入推進(jìn)，我國產(chǎn)業(yè)可以充分發(fā)揮比較優(yōu)勢、參與全球產(chǎn)業(yè)鏈分工，不用擔(dān)心人為因素造成產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)斷供，從而威脅到產(chǎn)業(yè)的正常發(fā)展。但是近年來，逆全球化思潮抬頭，單邊主義、保護(hù)主義明顯上升，發(fā)達(dá)國家出于保持本國產(chǎn)業(yè)競爭力和在全球產(chǎn)業(yè)中的主導(dǎo)、控制地位考慮，不斷加強對我國產(chǎn)業(yè)的打壓遏制，造成我國核心零部件、重大裝備等高科技產(chǎn)品進(jìn)口斷供風(fēng)險加大，我國產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全面臨較大挑戰(zhàn)。在此背景下，世界主要國家在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和效率之外，開始更加重視產(chǎn)業(yè)安全問題，美國等發(fā)達(dá)國家紛紛采取相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策以強化本土關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的韌性，產(chǎn)業(yè)安全也成為我國產(chǎn)業(yè)政策的一個重要目標(biāo)。

產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與安全是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。一方面，產(chǎn)業(yè)發(fā)展既包括產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)張，更包括發(fā)展質(zhì)量的提高。增強產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力，提升產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平、國際分工地位，在高科技領(lǐng)域特別是重點產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)加強國內(nèi)供給能力、增強全球產(chǎn)業(yè)競爭力，是產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義，實際上就是通過提高高技術(shù)產(chǎn)品的自主可控水平和對產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的掌控力保障產(chǎn)業(yè)安全。另一方面，強調(diào)保障安全，不僅可以使產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)運轉(zhuǎn)、穩(wěn)定發(fā)展，而且可以使企業(yè)在產(chǎn)業(yè)大循環(huán)中獲得收入和利潤，并持續(xù)投入到技術(shù)創(chuàng)新和綠色發(fā)展等方面，從而推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量提升。

產(chǎn)業(yè)政策堅持發(fā)展與安全并舉需要處理好幾組關(guān)系。一是短期與長期的關(guān)系。產(chǎn)業(yè)政策通過將資源向“卡脖子”領(lǐng)域和安全風(fēng)險大的環(huán)節(jié)傾斜，雖然可能會影響短期經(jīng)濟(jì)增速，但是有利于長期的經(jīng)濟(jì)增長。不容忽視的是，如果在保障安全領(lǐng)域短期投入的資源過多，造成其他領(lǐng)域的資源投入不足，也會影響到長期經(jīng)濟(jì)增長。對此，需要統(tǒng)籌好短期與長期的關(guān)系。二是全局與重點的關(guān)系。產(chǎn)業(yè)政策的實施受到財政資金等資源有限性的約束，采取面面俱到“撒胡椒面”的方式很難達(dá)到補鏈強鏈的效果，因此需要優(yōu)先支持重點產(chǎn)業(yè)鏈及其關(guān)鍵環(huán)節(jié)。重點領(lǐng)域和環(huán)節(jié)實現(xiàn)補鏈強鏈又會通過產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)、輻射帶動等機制起到撬動全局的作用，促進(jìn)其他產(chǎn)業(yè)鏈和其他環(huán)節(jié)的發(fā)展。三是自主與開放的關(guān)系。產(chǎn)業(yè)政策更加關(guān)注安全，其目標(biāo)是提高關(guān)鍵領(lǐng)域的自主可控水平，但絕不是排斥全球化，相反要實行更加積極主動的開放戰(zhàn)略，形成更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次對外開放格局。只有這樣才能有效利用全球技術(shù)、資源、人才、服務(wù)等，提升我國產(chǎn)業(yè)競爭能力和產(chǎn)業(yè)安全水平。四是政府與市場的關(guān)系。要發(fā)揮我國政府在集中力量辦大事、解決市場失靈、優(yōu)化市場和競爭環(huán)境方面的重要作用，同時發(fā)揮市場在配置資源方面的決定性作用，充分調(diào)動市場微觀主體的投資、創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)活力，推動有效市場和有為政府協(xié)同發(fā)力。五是產(chǎn)業(yè)政策與其他政策的關(guān)系。產(chǎn)業(yè)政策會與財政、貨幣、區(qū)域、土地、節(jié)能環(huán)保、社會保障等各方面政策產(chǎn)生相互影響。產(chǎn)業(yè)政策有效發(fā)揮作用，需要與其他政策相互協(xié)調(diào)、形成政策合力。

產(chǎn)業(yè)政策堅持發(fā)展與安全并舉要在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育壯大兩方面同時發(fā)力。一方面，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)仍是我國產(chǎn)業(yè)體系的主體，也是卡點和斷點比較集中的領(lǐng)域，因此需要狠抓傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級，特別是推進(jìn)傳統(tǒng)制造業(yè)的高端化、數(shù)字化和綠色化轉(zhuǎn)型。另一方面，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)具有巨大的增長潛力，代表著未來發(fā)展方向，有望成為經(jīng)濟(jì)增長新動能和今后一個時期的支柱產(chǎn)業(yè)。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)由前沿技術(shù)推動、處于產(chǎn)業(yè)生命周期的早期階段，所有國家處于相似的起跑線，為后發(fā)國家提供了在新領(lǐng)域新賽道“換道超車”、鍛造新的產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢的機遇。在新興領(lǐng)域形成全球領(lǐng)先優(yōu)勢，有助于加強我國在全球產(chǎn)業(yè)分工中的話語權(quán)，保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展安全。因此，需要抓住新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入推進(jìn)帶來的前沿技術(shù)不斷涌現(xiàn)、新興產(chǎn)業(yè)不斷孕育的契機，推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大。

傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征決定了針對二者的產(chǎn)業(yè)政策差異，需要對現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)政策實施方式進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)路線、市場需求相對比較明確，技術(shù)創(chuàng)新比較緩慢且多為增量型創(chuàng)新，在許多領(lǐng)域我國與世界先進(jìn)水平仍存在一定差距，有發(fā)達(dá)國家的技術(shù)路線可供學(xué)習(xí)借鑒，因此比較容易選擇產(chǎn)業(yè)鏈卡點、斷點環(huán)節(jié)和短板領(lǐng)域發(fā)力，通過集中資源在較短時間內(nèi)補強產(chǎn)業(yè)鏈薄弱環(huán)節(jié)。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)特別是未來產(chǎn)業(yè)的技術(shù)路線和應(yīng)用場景具有很大的不確定性，甚至產(chǎn)業(yè)化的時間也無法準(zhǔn)確預(yù)測。產(chǎn)業(yè)的低成熟度和高不確定性使得產(chǎn)業(yè)政策難以準(zhǔn)確選擇支持的具體領(lǐng)域，因此需要更加充分地發(fā)揮市場主體在“無人區(qū)”進(jìn)行探索、試錯的作用，產(chǎn)業(yè)政策的重點則應(yīng)放在支持基礎(chǔ)研究、引導(dǎo)投資方向、支持市場應(yīng)用、優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境等方面。