華林甫：體國經野：中國省制的由來與傳承

省級政區(qū)既代表管理的行政范圍，也彰顯區(qū)域的發(fā)展特色，更與經濟社會發(fā)展和人們生活息息相關，維系著你我的鄉(xiāng)土認同。

《周禮》記載：“惟王建國，辨方正位，體國經野，設官分職”，故行政區(qū)劃屬于體國經野之道。行省制度從金末濫觴、元朝正式開始推行而延續(xù)至今，塑造了中國行政區(qū)劃體系與區(qū)域發(fā)展格局，影響著社會活動的方方面面。

“省”的來龍去脈：中央機關地方化與歷代行省劃分

目前我國的政區(qū)層級有省、縣、鄉(xiāng)三級�！笆　钡钠鹪矗�可以追溯到久遠的歷史時期。

現在的省是地方政區(qū)，早期的“省”則為朝廷的中央機關。中國古代史上著名的“三省六部制”主要包括：尚書省，由漢魏皇帝的秘書機關“尚書臺”發(fā)展而來，南北朝時始稱“尚書省”，其組織機構定型于隋唐，下轄吏部、戶部、禮部、兵部、刑部、工部六部，元世祖時廢；中書省，始設于三國魏，是發(fā)布皇帝詔書、中央政令的最高機構，沿至隋唐成為全國政務中樞，明洪武時廢；門下省，原為皇帝的侍從機構，西晉始稱“門下省”，南北朝時權力逐漸擴大，隋唐時與中書省同掌機要，并負責審查詔令、簽署章奏等，金朝廢。尚書、中書、門下三省各自存在時間有長有短，它們并存的時間則有七百多年之久；六部存在的時間更長，直到清末新政時才予以改變。

“行省”本義為中央派朝廷官員到地方行使“省”的權力。行省制度源頭在魏晉隋唐，原為中央機關“省”的派出機構，因軍事征伐的需要而臨時設置，事畢即撤。金朝后期，內憂外患使統(tǒng)治陷于危機，設置行尚書省是其加強統(tǒng)治的一種措施。金朝后期曾設立過臨潢、撫州、北京、山東、南京、西京等三十多個行尚書省，其行省首腦由朝廷委派,可以直接聽取朝廷政令而處理軍國大事,有利于中央集權。金朝行省制度對后世影響深遠。

如果說行省制度萌芽于金朝，那么元朝則是它的確立時期。金朝稱“行尚書省”，元世祖時把尚書省并入中書省，故元朝派駐地方辦事的機構稱“行中書省”，簡稱“行省”。“行省”是中央機關地方化的結果。

元朝行省起初是臨時性機構，后因軍事征伐時間較長，漸成定制，其職能也由只管軍事而變?yōu)榧婀苊裾�。元初行省的設置和轄區(qū)分合不定，到元成宗大德年間才逐漸穩(wěn)定。元順帝至順元年（1330年）基本維持在一中書省和十行省的狀態(tài)。中書省既是中央政府，又直接管轄首都周邊約九十萬平方公里的“腹里”政區(qū)，十個行省包括嶺北行省、遼陽行省、河南江北行省、陜西行省、甘肅行省、江浙行省、江西行省、湖廣行省、四川行省、云南行省。元朝的行省制度為后世所繼承，一直影響至今。

明洪武初年因襲元制，洪武九年（1376年）改行中書省為承宣布政使司。洪武十三年（1380年）發(fā)生胡惟庸黨案，朱元璋廢中書省、罷丞相，原中書省轄區(qū)直接隸屬于六部，故稱“直隸”。從此，中央機關不再使用“省”這一名稱。也正因如此，“行省”被改置后，轄區(qū)性質未變，仍稱“行省”或簡稱“省”。永樂元年（1403年）建北京，十一年（1413年）增置貴州承宣布政使司，十九年（1421年）設立北直隸（京師），原直隸改稱南直隸（南京）。此后終明一代，兩京（兩直隸）十三布政使司成為常制，合稱十五省。兩京（兩直隸）是指京師（北直隸）、南京（南直隸），十三個布政使司是：山東、山西、河南、陜西、四川、湖廣、浙江、江西、福建、廣東、廣西、云南、貴州。

清軍于順治元年（1644年）入關，去掉“北直隸”的“北”字，次年改“南直隸”為江南省，原明十三省不變�？滴醭�，析江南省為江蘇、安徽二省，析湖廣省為湖南、湖北二省，從陜西省分出甘肅省，于是形成內地十八省。同時，清朝陸續(xù)在邊疆地區(qū)設立了盛京、吉林、黑龍江、伊犁、烏里雅蘇臺五個將軍轄區(qū)；西藏是駐藏大臣與達賴、班禪共治，青海屬于西寧辦事大臣治理，內蒙古則屬于理藩院管轄，全國的高層政區(qū)治理結構渾然一體。晚清發(fā)生邊疆危機，光緒年間邊疆新建五省，其中臺灣省在甲午戰(zhàn)爭后割讓給日本，1945年回歸祖國大家庭。

民國年間，熱河、察哈爾、綏遠、青海、寧夏改建為省，川邊改建為西康省，直隸省改名河北省，奉天省改名遼寧省，并且設立了南京、上海、北平、天津、青島、漢口、廣州7個特別市，加上原有的23個省，到1929年時全國共有29個省、7個特別市和西藏、蒙古2個地方。特別市于1930年改稱行政院院轄市，1947年改稱直轄市。1947年舊中國的政區(qū)，有12個直轄市、35個省和2個地方。

1949年中華人民共和國成立，百廢待興。截至1951年底，全國省級政區(qū)單位調整為29個省、8個行署區(qū)、1個自治區(qū)、1個地方、1個地區(qū)和13個直轄市，共有53個省級政區(qū)。1958年底全國省級政區(qū)調整為29個，其中有22個省、2個直轄市、4個自治區(qū)、1個省級籌備委員會（西藏）。1958年至1987年的30年間，設立西藏自治區(qū)，天津恢復直轄市，增加了兩個省級政區(qū)。1988年建立海南省，1997年增置重慶直轄市和香港特別行政區(qū)，1999年增置澳門特別行政區(qū)，目前全國34個省級政區(qū)的格局就此形成。

多民族統(tǒng)一國家與建省模式

疆域由政區(qū)組成，政區(qū)支撐著疆域。依譚其驤院士研究，“歷史中國”是以清朝完成統(tǒng)一以后、帝國主義入侵中國以前的清朝版圖作為歷史時期中國的范圍，凡在此范圍之內無論漢族還是少數民族建立的政權，都是“歷史中國”疆域的組成部分。據譚其驤主編《中國歷史地圖集》第八冊，清朝盛時疆域東瀕大海，西到蔥嶺、巴爾喀什湖，北起外興安嶺、薩彥嶺，南含南海諸島。歷史上中華民族主要在此地域范圍內繁衍生息、設置政區(qū)，創(chuàng)造了燦爛的中華文明。

任何一個省級政區(qū)都是中國的有機組成部分。省級政區(qū)的數量，從古到今大體是逐漸增多的。省級政區(qū)數目的增加，與疆域廣狹、民族關系、開發(fā)程度、省域劃分原則有密切關聯(lián)。在長期的歷史演進中，中華大地形成了中華民族多元一體的格局。元朝疆域廣闊，北至北海（今北冰洋或貝加爾湖）、南含南海諸島，但政區(qū)管理較為粗放，陜西行省管轄了秦嶺之南屬于長江流域的漢中盆地，湖廣行省從長江中游一直管轄到海南島、南海諸島，把“犬牙相制”原則發(fā)揮到了極致。明朝時期，朝廷直接管轄長城以南地區(qū)，所以元朝嶺北、遼陽行省都沒有了，卻設置了一個跨江越淮、規(guī)模超大的南直隸，也是運用“犬牙相制”原則的結果。清朝盛時疆域面積達一千三百多萬平方公里，漢族與少數民族之間交往交流交融，形成多民族統(tǒng)一國家，內地十八省與邊疆少數民族地區(qū)實行因地制宜的管理體制。

作為中華民族大家庭的中國，地域上是一個整體，每個省份都有深厚的歷史積淀�？傮w而言，增設省級政區(qū)的模式有三種：省內分家式、鄰壤切塊式、邊疆開發(fā)成熟式。以省內分家式產生的新省，歷史上較多，如：明朝北直隸、山東、山西是分解元中書省的結果，浙江、福建是從元江浙行省分出來的；清初江南省分為江蘇、安徽兩省，湖廣省分為湖北、湖南兩省，陜西省分為陜西、甘肅兩省。寧夏與海南建省、重慶直轄市建立，也都是省內分家模式。鄰壤切塊式建省的數量相對少一些，如明初河南布政使司由元河南江北行省大部和中書省小部組成，貴州分自四川、云南、湖廣，民國西康省由四川的雅安以西部分和西藏喀木地區(qū)組成，1949年的平原省分自河北、河南、山東三省等。

邊疆開發(fā)成熟式是較為成功的建省模式，如晚清邊疆五省的建立。晚清有海防、塞防之爭，海疆與陸疆其實同等重要。乾隆中期平定準噶爾部、平定回疆，西域地區(qū)得以故土新歸，故名“新疆”。嘉慶末年，龔自珍寫了一篇《西域置行省議》，頗具遠見。同治年間中亞浩罕國軍人阿古柏侵占新疆南部、沙俄霸占伊犁，左宗棠收復新疆后，光緒十年（1884年）新疆建省。因沙俄割占了中國巴爾喀什湖以東以南五十多萬平方公里領土，伊犁已暴露在國境前線，省會只得東移到迪化府（今烏魯木齊市）。中法戰(zhàn)爭中，法國軍隊一度占據基隆、進攻淡水，臺灣在軍事上的重要性凸顯，于是光緒十一年（1885年）臺灣建省。其實，早在乾隆初就有人提議臺灣建省，沈葆楨于同治十三年（1874年）、袁保恒于光緒二年（1876年）都曾提議臺灣單獨建省。清朝東北地區(qū)一直是柳條邊封禁之區(qū)，近代中國失去黑龍江以北至外興安嶺、烏蘇里江以東至海一百多萬平方公里土地后，沙俄仍然虎視眈眈，日俄戰(zhàn)爭對我國主權造成嚴重損害，形勢逼迫清政府采取對策，于是光緒三十三年（1907年）奉天、吉林、黑龍江建省。晚清邊疆五省建立的意義重大，但朝廷缺乏國家層面建省的長遠計劃，只能被動應對，令人唏噓。

關于內外蒙古、西藏建省的提議，也始于晚清。雖然清末沒能實現，但對后世影響甚大，民國年間熱河、察哈爾、綏遠、青海、寧夏、西康建省都成為事實。

省制演進的規(guī)律性認識

行省制度七百多年來的歷史變遷彰顯著旺盛的生命力；省制長期保持良好運行，并隨時代的變化而不斷完善與發(fā)展，表現出強大的調適韌性。從元明清以來長時段考察省制演進的規(guī)律性認識，要而述之，約有以下數端：

首先，具有長期的穩(wěn)定性。七百多年來的地方管理實踐已充分表明，省制具有穩(wěn)定的政治文化與社會經濟基礎。許多省份、省域、省名是元明清時期確立的。某個省份一旦建立，盡管省名可能會更改、省會可能會遷移、省境也可能會有局部的調整，但該省份作為一個實體不僅生命力頑強，內部結構也比較穩(wěn)定。例如浙江，南宋以來一直管轄十一個府級政區(qū)，目前仍有十一個地級市。又如，福建號稱“八閩”，從北宋到明朝中期都保持著八個府級政區(qū)，清朝增加了一個府級政區(qū)，現代則形成了九個地級市。政區(qū)穩(wěn)則國家穩(wěn)，省制定則社會定。

其次，具備強大的調適能力。省制長期運行并不斷適應時代需求，很有韌性。內在的調適能力使省制滿足了歷史時期向邊疆延伸的需要，所以清朝以來長城之外也新增了多個省份。新中國成立尤其是改革開放以來，省制形成類型多樣化、組合發(fā)展的趨勢，及時適應了經濟社會高速發(fā)展的時代新需求。從省制政區(qū)類型上看，不論是省、自治區(qū)、直轄市還是二十世紀末創(chuàng)立的特別行政區(qū)，都是因時制宜、因地制宜的。

再次，擁有強大的內聚力。政區(qū)是國家權力的空間配置，元明清以來省制演變一個恒定不變的主軸是歷代中央政府一直掌控、領導著行省，體現了中國強大的內聚力。省級政區(qū)的設置彰顯了國家意志和民族團結。我們的大中國以省級政區(qū)為紐帶在歷史時期已凝聚成一個整體，各個民族在中華民族大家庭中像石榴籽一樣緊緊抱在一起，都是中華民族共同體的一分子。

從次，是領土主權的明證。西漢設置西域都護，唐朝設立安西、北庭都護府，表明新疆自漢唐以來一直屬于中國。南海諸島，南宋以來有“千里長沙”“萬里石塘”等記載，明朝以來屬于海南島的崖州、萬州等政區(qū)管轄，所以盡管海南省1988年才建立，但省域作為一個整體自宋明以來就形成了。元朝在澎湖列島設立澎湖巡檢司，屬于福建行省泉州府晉江縣；清康熙二十二年（1683年）收復臺灣及其附屬島嶼，設臺灣府，屬于福建��；光緒十一年（1885年）臺灣建省，為清末二十三省之一。臺灣自古以來就是中國的神圣領土。

最后，是文化認同的紐帶。全國諸省各具特色，省域之間、省內各地均存在文化認同感。例如，北宋設立京東路，后分為京東東路、京東西路，金滅北宋后改為山東東路、山東西路，這是作為省名“山東”的來歷，從此也就有了“孔孟之道、儒家文化起源于山東”的說法和文化認同。皖南、皖北認老鄉(xiāng)，也是基于自清初以來逐漸形成的整體政區(qū)“安徽省”。

省級政區(qū)的設置和調整折射著中華大地的歷史變遷，見證著中華民族多元一體格局的歷史演進，凝結著古往今來豐富的治理智慧。它將自然風貌、人文特色、歷史傳承熔鑄其中，既標定了地理疆域的劃分，也塑造著每個中國人的心靈故鄉(xiāng)。