李慈強(qiáng)：立法織密筑牢金融安全網(wǎng)

作者：李慈強(qiáng)，系華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心、是實(shí)體經(jīng)濟(jì)的血脈，在優(yōu)化市場(chǎng)資源配置、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展等方面發(fā)揮著不可替代的作用。防范化解風(fēng)險(xiǎn)、保障金融安全，始終是維護(hù)行業(yè)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。不久前，《中華人民共和國(guó)金融穩(wěn)定法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《草案》）面向社會(huì)再次征求意見。相較于去年4月份的《中華人民共和國(guó)金融穩(wěn)定法（征求意見稿）》，《草案》更加注重“統(tǒng)籌與協(xié)同”，充分利用我國(guó)在金融風(fēng)險(xiǎn)化解與處置中的行政優(yōu)勢(shì)，積極推動(dòng)部門間、行業(yè)間以及社會(huì)間的協(xié)同治理，進(jìn)一步增加了金融穩(wěn)定具體工作的可操作性。

維護(hù)金融穩(wěn)定須堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和化解處置并重。為了提高金融體系抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力、切實(shí)維護(hù)金融穩(wěn)定和保障安全，《草案》堅(jiān)持以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為主、同步推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)化解和處置的立法思路，采取“金融風(fēng)險(xiǎn)防范”和“金融風(fēng)險(xiǎn)化解”“金融風(fēng)險(xiǎn)處置”并重的立法體例。首先，通過設(shè)置金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻、明確金融機(jī)構(gòu)合規(guī)經(jīng)營(yíng)義務(wù)、細(xì)化管理部門監(jiān)管職責(zé)來做好金融風(fēng)險(xiǎn)防范工作，借助監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制將風(fēng)險(xiǎn)扼殺在搖籃之中。其次，《草案》以審慎監(jiān)管指標(biāo)為依據(jù)，全過程、全方位動(dòng)態(tài)評(píng)估金融風(fēng)險(xiǎn)水平。當(dāng)指標(biāo)出現(xiàn)異常波動(dòng)時(shí)，及時(shí)要求金融機(jī)構(gòu)通過調(diào)整業(yè)務(wù)規(guī)模、限制紅利分配等方式方法來落實(shí)主體責(zé)任，同時(shí)引導(dǎo)存款保險(xiǎn)基金、保險(xiǎn)保障基金等市場(chǎng)機(jī)制適時(shí)介入，輔以政府行政監(jiān)管來實(shí)現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)的有效化解。最后，在金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后，堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)主體自救原則，充分發(fā)揮市場(chǎng)資源配置作用，引入救濟(jì)資本，激活金融穩(wěn)定保障基金，管理部門適時(shí)進(jìn)行接管與托管，同時(shí)銜接配合司法程序做好金融風(fēng)險(xiǎn)的合理處置。

維護(hù)金融穩(wěn)定應(yīng)加強(qiáng)各主體間的統(tǒng)籌與協(xié)同。針對(duì)金融穩(wěn)定工作中存在的行業(yè)間、部門間分工與合作的問題，《草案》從橫向監(jiān)管部門統(tǒng)籌與縱向落實(shí)主體協(xié)同角度展開制度設(shè)計(jì)。一方面，通過建立金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，明確金融監(jiān)管部門、發(fā)展改革部門等成員單位的法定職責(zé)，暢通部門間金融信息共享渠道，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)的精確研判，推動(dòng)金融穩(wěn)定工作的有序進(jìn)行。另一方面，遵循“由中央到地方”“從政策到市場(chǎng)”的制度實(shí)施邏輯，細(xì)化省級(jí)與縣級(jí)人民政府在金融穩(wěn)定工作中的職責(zé)與權(quán)限，規(guī)范不同層級(jí)政府在應(yīng)對(duì)不同等級(jí)金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的程序要求。同時(shí)，《草案》遵循社會(huì)協(xié)調(diào)治理的理念，強(qiáng)調(diào)以市場(chǎng)主體為核心，壓實(shí)金融機(jī)構(gòu)、行業(yè)保障基金等主體的風(fēng)險(xiǎn)防范、化解與處置義務(wù)，通過協(xié)同與配合來實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定工作的有效推進(jìn)。

維護(hù)金融穩(wěn)定要健全完善金融穩(wěn)定保障機(jī)制。《草案》按照市場(chǎng)化、法治化原則，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，系統(tǒng)地搭建了“決策部署—合規(guī)經(jīng)營(yíng)—風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警—風(fēng)險(xiǎn)化解—風(fēng)險(xiǎn)處置”的金融穩(wěn)定保障機(jī)制。具體而言，設(shè)立金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，從宏觀上負(fù)責(zé)金融穩(wěn)定的戰(zhàn)略全局與決策部署；提高對(duì)于金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制機(jī)制的要求，督促市場(chǎng)主體審慎合規(guī)經(jīng)營(yíng)；建立金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)指標(biāo)波動(dòng)，嚴(yán)格規(guī)制影響金融穩(wěn)定的違法行為；同時(shí)，明確金融管理部門在應(yīng)對(duì)不同情形時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)化解措施，例如限制股東權(quán)利、責(zé)令補(bǔ)充資本等，規(guī)定存款保險(xiǎn)基金的早期糾正措施，健全金融風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制。另外，《草案》重申中國(guó)人民銀行的最后貸款人職責(zé)，新設(shè)金融穩(wěn)定保障基金，對(duì)于基金的資金來源、擔(dān)保與管理做出兜底性規(guī)定，輔以司法程序的銜接與配合，切實(shí)做好金融風(fēng)險(xiǎn)的有效處置。

維護(hù)金融穩(wěn)定當(dāng)強(qiáng)化主體的責(zé)任落實(shí)與追究。法律的有效實(shí)施關(guān)鍵在于責(zé)任落實(shí)，為此，《草案》設(shè)立獨(dú)立的專章明確規(guī)定了導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生、蔓延的違法違規(guī)行為的主體責(zé)任，分別為“政府部門及人員責(zé)任”“金融機(jī)構(gòu)責(zé)任”“金融機(jī)構(gòu)股東及實(shí)際控制人責(zé)任”，以及“信息傳播違規(guī)者責(zé)任”。對(duì)于成員單位、地方人民政府、存款基金管理機(jī)構(gòu)等政府部門及其工作人員的失職瀆職行為，金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)的形成和處置環(huán)節(jié)中違法審慎經(jīng)營(yíng)義務(wù)、嚴(yán)重破壞金融市場(chǎng)秩序的行為，金融機(jī)構(gòu)的主要股東、實(shí)際控制人在金融風(fēng)險(xiǎn)防范與處置過程中濫用股東權(quán)利或者控制權(quán)的行為，以及編造有關(guān)金融風(fēng)險(xiǎn)的虛假或誤導(dǎo)性信息，或者明知虛假、誤導(dǎo)但仍然予以傳播的行為，都應(yīng)當(dāng)由主管部門按照《草案》規(guī)定依法嚴(yán)肅追究相關(guān)主體的法律責(zé)任，通過強(qiáng)化主體責(zé)任意識(shí)，最大限度地降低金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生與蔓延的可能性。

加強(qiáng)金融安全管理和風(fēng)險(xiǎn)防控、切實(shí)管好防住金融風(fēng)險(xiǎn)是新時(shí)期金融工作的重要內(nèi)容，為此需要不斷健全我國(guó)的金融法治體系。金融穩(wěn)定法作為我國(guó)金融法治建設(shè)的里程碑，著力構(gòu)建統(tǒng)籌發(fā)展和安全的金融穩(wěn)定工作機(jī)制，通過督促市場(chǎng)規(guī)范運(yùn)營(yíng)、強(qiáng)化行政監(jiān)管、加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定的協(xié)同共治，借助市場(chǎng)之手與政府之手的互補(bǔ)協(xié)調(diào)，推動(dòng)金融業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。這將有力推動(dòng)我國(guó)金融穩(wěn)定工作的常態(tài)化、法治化進(jìn)程，織密筑牢金融安全網(wǎng)，為我國(guó)金融業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。