鄧智團(tuán)：加快構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局

作者：鄧智團(tuán)，系上海社會(huì)科學(xué)院城市與人口發(fā)展研究所研究員、上海市習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想研究中心研究員

黨的二十大報(bào)告提出，以城市群、都市圈為依托構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。此舉將強(qiáng)化城市群、都市圈在我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局中的主體地位，更有效發(fā)揮中心城市和城市群的引領(lǐng)帶動(dòng)作用，強(qiáng)化城市群、都市圈內(nèi)部不同城市和小城鎮(zhèn)相對(duì)密集分布、分工協(xié)作關(guān)系緊密的優(yōu)勢(shì)，為世界城市協(xié)調(diào)發(fā)展貢獻(xiàn)具有中國特色的解決方案。

數(shù)量增加、規(guī)模增長，城市體系持續(xù)改善

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深刻認(rèn)識(shí)到城市在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、民生改善中的重要作用，高度重視新型城鎮(zhèn)化和城市建設(shè)工作。習(xí)近平總書記就此發(fā)表系列重要講話、作出系列重要指示，深刻揭示了中國特色社會(huì)主義城市發(fā)展規(guī)律，深刻回答了城市建設(shè)發(fā)展依靠誰、為了誰以及建設(shè)什么樣的城市、怎樣建設(shè)城市這個(gè)中國式現(xiàn)代化推進(jìn)過程中的重大問題。10余年來，我國城市現(xiàn)代化水平持續(xù)提高，城市化發(fā)展成就世所矚目，大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展水平顯著提升。

城鎮(zhèn)數(shù)量持續(xù)增加，城市規(guī)模結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。2022年末城鎮(zhèn)常住人口超過9.2億人，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)65.22％，比2012年末提高12.62個(gè)百分點(diǎn)。截至2021年末，全國城市數(shù)量達(dá)691個(gè)，比2012年末增加34個(gè)。其中，地級(jí)以上城市數(shù)量達(dá)297個(gè)，增加8個(gè)；縣級(jí)市394個(gè)，增加26個(gè)。直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市和重要節(jié)點(diǎn)城市等中心城市輻射功能不斷增強(qiáng)，北京、上海、廣州、深圳等城市龍頭作用進(jìn)一步發(fā)揮，帶動(dòng)所在區(qū)域中小城市發(fā)展壯大。同時(shí)，縣城補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)扎實(shí)推進(jìn)，120個(gè)縣城建設(shè)示范工作穩(wěn)步開展。

城市群與都市圈建設(shè)提速，“19+2”城市群格局總體確立。中心城市和城市群正在成為承載人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素的主要空間形式，京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展取得重大進(jìn)展，成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展迅猛，長江中游、北部灣、關(guān)中平原等城市群集聚能力持續(xù)提升。以上海大都市圈、南京都市圈、成都都市圈等為代表的都市圈同城化加速推進(jìn)，成為周邊省區(qū)市推動(dòng)跨行政區(qū)發(fā)展的突破口。多層次軌道交通網(wǎng)絡(luò)加快形成，城市軌道交通覆蓋范圍不斷擴(kuò)大,截至2021年末，共有51個(gè)城市開通運(yùn)營城市軌道交通線路275條，運(yùn)營里程8736公里，為城市群一體化和都市圈同城化發(fā)展提供了強(qiáng)大支撐。

與此同時(shí)，和世界各國一樣，我國大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展仍然存在諸多不足。比如，超大特大城市規(guī)模粗放擴(kuò)張，主城區(qū)人口密度過高，職住分離明顯，通勤成本巨大，交通擁堵嚴(yán)重；中小城市因基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)特色化水平不高，人口吸引力和成長性相對(duì)較低；城市群一體化和都市圈同城化水平有待提高。

強(qiáng)化差異、縮小差距，加快構(gòu)建協(xié)調(diào)發(fā)展格局

當(dāng)前，亟須以城市群、都市圈為依托構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局，提升城市環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競(jìng)爭力，推動(dòng)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化持續(xù)深化。

加快大中小城市個(gè)體優(yōu)化發(fā)展，保持城市個(gè)性。分類推進(jìn)城市群和都市圈發(fā)展，在城市群內(nèi)部持續(xù)推進(jìn)超大特大城市等中心城市和其他大中城市、小城鎮(zhèn)間分工協(xié)作、共同發(fā)展，加快形成多中心、多層級(jí)、多節(jié)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)型城市群結(jié)構(gòu)。加快超大特大城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，提升城市綜合能級(jí)和核心競(jìng)爭力，適度控制北京、上海等超大特大城市主城區(qū)人口密度，增強(qiáng)全球資源配置、科技創(chuàng)新策源、產(chǎn)業(yè)高端引領(lǐng)和開放樞紐等城市核心功能，適當(dāng)疏解一般性制造業(yè)、部分批發(fā)市場(chǎng)及倉儲(chǔ)物流等非核心功能，提升經(jīng)濟(jì)效率和經(jīng)濟(jì)密度；在郊區(qū)建設(shè)一批產(chǎn)城融合、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利的獨(dú)立節(jié)點(diǎn)城市，推動(dòng)多中心和郊區(qū)化發(fā)展。加快完善大中城市功能，提升綜合發(fā)展水平，發(fā)揮大中城市綜合成本相對(duì)較低優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)承接超大特大城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和非核心功能疏解，提升城市服務(wù)功能和生活品質(zhì)。保護(hù)好城市傳統(tǒng)風(fēng)貌、歷史肌理，加快補(bǔ)齊縣城和特大鎮(zhèn)短板，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，積極推進(jìn)公共服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生、市政公用、產(chǎn)業(yè)培育等設(shè)施提級(jí)擴(kuò)能，增強(qiáng)縣城綜合承載能力和治理能力；因地制宜、分類支持各類縣城建設(shè)，借助城市群與都市圈的力量，強(qiáng)化偏遠(yuǎn)縣城和中心城市的連接，增強(qiáng)縣域綜合服務(wù)能力。

提升大中小城市網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)系水平，縮小發(fā)展差距。加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)及要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)，促進(jìn)人口和各類要素從低效率利用地區(qū)向高效率利用地區(qū)集聚，提升中心城市和城市群的人口與經(jīng)濟(jì)要素承載能力，提升落后地區(qū)人口向外流動(dòng)的經(jīng)濟(jì)能力，促進(jìn)要素資源在大中小城市合理梯度分配。強(qiáng)化大中小城市設(shè)施高效聯(lián)通和均衡發(fā)展，以高鐵、市域高速公路等為骨干，推進(jìn)軌道交通“四網(wǎng)融合”發(fā)展，提高中小城市與大城市交通設(shè)施的互聯(lián)互通，建立共建共享的市政基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境設(shè)施，促進(jìn)大中小城市基本公共服務(wù)均衡發(fā)展，引導(dǎo)大城市教育、醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)公共資源向中小城市延伸。提升城市群一體化和都市圈同城化發(fā)展水平，優(yōu)化大中小各類城市職能定位，促進(jìn)城市群、都市圈內(nèi)城市間功能互補(bǔ)，提升基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)分工、公共服務(wù)和生態(tài)安全等重點(diǎn)領(lǐng)域的一體化水平。

完善大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制，增強(qiáng)制度保障。完善全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，持續(xù)優(yōu)化全國城鎮(zhèn)體系布局結(jié)構(gòu)，確定主要城市的規(guī)模、功能定位，釋放重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略空間疊加效應(yīng)；加快編制城市群和都市圈規(guī)劃，合理確定城市群和都市圈范圍，推動(dòng)城市群、都市圈內(nèi)的中心城市更好地輻射帶動(dòng)周邊中小城市協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。建立健全都市圈同城化發(fā)展機(jī)制和重點(diǎn)領(lǐng)域協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，率先在都市圈推動(dòng)規(guī)劃統(tǒng)一編制實(shí)施，探索土地、人口等統(tǒng)一管理，在城市群和都市圈內(nèi)探索經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限與行政區(qū)范圍適度分離，建立跨行政區(qū)利益共享和成本共擔(dān)機(jī)制。加強(qiáng)財(cái)稅、金融、土地、產(chǎn)業(yè)等政策的協(xié)調(diào)配套，打通大中小城市以及城鄉(xiāng)人員、資金、技術(shù)、土地、信息等要素的雙向流動(dòng)通道，建立健全高效的公共數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)常住地提供。