葉裕民 馬國棟：高質(zhì)量推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口縣域市民化

作者：葉裕民 馬國棟，分別系中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生

黨的二十大報告指出，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，這是促進(jìn)我國14億多人口整體邁進(jìn)現(xiàn)代化社會，實(shí)現(xiàn)人口規(guī)模巨大的中國式現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，需要結(jié)合基本國情和發(fā)展途徑，堅持穩(wěn)中求進(jìn)、循序漸進(jìn)、持續(xù)推進(jìn)。

當(dāng)前，我國常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)65.2%。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)入中后期，我國迎來城鄉(xiāng)融合發(fā)展的時代，位于“城尾鄉(xiāng)頭”的縣域成為協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興、實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的重要載體。從去年5月針對縣城城鎮(zhèn)化的首個中央層級政策文件出臺，到黨的二十大報告明確提出“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”，再到今年中央一號文件和《政府工作報告》分別強(qiáng)調(diào)“深入推進(jìn)縣域農(nóng)民工市民化，建立健全基本公共服務(wù)同常住人口掛鉤、由常住地供給機(jī)制”“完善城市特別是縣城功能，增強(qiáng)綜合承載能力”，縣域的戰(zhàn)略支點(diǎn)作用日益凸顯，高質(zhì)量推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口縣域市民化勢在必行。

縣域市民化并不意味著要限制大城市市民化進(jìn)程，而是要在城鎮(zhèn)化格局中合理分工、協(xié)調(diào)發(fā)展�？h域市民化要著力破解醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、市政設(shè)施、人居環(huán)境和就業(yè)質(zhì)量等方面的短板，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在縣域能夠“住下來”并享受基本公共服務(wù)以積累健康資本，“強(qiáng)起來”并持續(xù)接受多元化培訓(xùn)以積累智力資本，“融進(jìn)來”并深度參與社會治理以積累社會資本，既能實(shí)現(xiàn)從鄉(xiāng)村進(jìn)入城市的空間流動，又能實(shí)現(xiàn)由邊緣者到中等收入者的社會流動。

優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移機(jī)制，改善縣城公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。提供高質(zhì)量公共服務(wù)是滿足人民美好生活需要的必然要求。要實(shí)現(xiàn)各地區(qū)基本公共服務(wù)均等化，應(yīng)充分發(fā)揮財稅機(jī)制的作用。首先，通過加大向縣級城市的財政轉(zhuǎn)移支付力度，實(shí)現(xiàn)縣域范圍財權(quán)與事權(quán)相一致。在此基礎(chǔ)上，完善公共醫(yī)療衛(wèi)生體系，擴(kuò)大基礎(chǔ)教育資源供給，發(fā)展養(yǎng)老和托育服務(wù)，優(yōu)化文化體育和社會福利設(shè)施。同時，要完善市政公用設(shè)施，提升人居環(huán)境質(zhì)量。硬件基礎(chǔ)的改善有利于增強(qiáng)對人口的承載力和吸引力，也有利于“筑巢引鳳”、廣納人才，促進(jìn)招商引資，推動地區(qū)發(fā)展。

夯實(shí)縣城產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的人力資本積累。產(chǎn)業(yè)支撐和可持續(xù)就業(yè)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的基礎(chǔ)和前提，能提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市能力，加速新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。一是要充分挖掘產(chǎn)業(yè)潛力，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐能力，創(chuàng)造豐富的創(chuàng)業(yè)就業(yè)機(jī)會。二是要完善產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施建設(shè)，為降低企業(yè)生產(chǎn)成本和交易成本提供條件，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集中集聚發(fā)展。三是要加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)，構(gòu)建全覆蓋、多形式、分層次的培訓(xùn)體系，促進(jìn)縣域勞動力素質(zhì)廣泛提升，增加縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展要素供給，推動縣域勞動力市場競爭力和創(chuàng)新創(chuàng)造能力不斷增強(qiáng)，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口培訓(xùn)、人力資本積累、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和勞動力可持續(xù)就業(yè)之間建構(gòu)良性循環(huán)。

提高縣域治理水平，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市權(quán)利保障。市民化包含市民意識的普及以及居民成為城市權(quán)利主體的過程。縣級政府要保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的居住權(quán)利、就業(yè)權(quán)利、享受基本服務(wù)的權(quán)利、參加社區(qū)政治生活的權(quán)利等。因此，要著力提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保險參與率，規(guī)范勞動力市場管理，通過組織開展經(jīng)常性群眾文體活動和以參與、合作、互助為重點(diǎn)的居民活動，培育非戶籍居民的現(xiàn)代文明觀念、社區(qū)互助意識和居民自治精神，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在適應(yīng)社會環(huán)境、參與社會生活、履行社會責(zé)任的過程中，逐漸認(rèn)識自我并獲得社會認(rèn)可，逐步建構(gòu)社會網(wǎng)絡(luò)、積累社會資本、實(shí)現(xiàn)身份認(rèn)同。

尊重縣城發(fā)展規(guī)律，分區(qū)域、分類型、分重點(diǎn)推進(jìn)市民化。我國不同地區(qū)的縣域在經(jīng)濟(jì)、社會、人口、資源等方面差異顯著，這要求推進(jìn)縣域市民化時要注重統(tǒng)籌規(guī)劃與因城施策相結(jié)合。一方面，要從全國層面和省級層面統(tǒng)籌規(guī)劃，從全局考慮縣域與城市群發(fā)展及鄉(xiāng)村振興的關(guān)系。另一方面，制定差異化的市民化對策，根據(jù)不同類型縣城的人口增長趨勢、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、區(qū)位條件、功能定位等，合理確定各縣市民化的重點(diǎn)和路徑，因地制宜，不斷推進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口縣域市民化進(jìn)程。