錢忠好：深化農(nóng)村土地制度改革

作者：錢忠好，系揚州大學(xué)商學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師

習(xí)近平總書記在參加十四屆全國人大一次會議江蘇代表團審議時強調(diào)要“深化農(nóng)村土地制度改革”。《中共中央國務(wù)院關(guān)于做好2023年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》也提出，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益，深化農(nóng)村土地制度改革，扎實搞好確權(quán)，穩(wěn)步推進賦權(quán)，有序?qū)崿F(xiàn)活權(quán)，讓農(nóng)民更多分享改革紅利。全面推進鄉(xiāng)村振興，不僅要加大政府對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的支持力度，而且要從鄉(xiāng)村內(nèi)部出發(fā)，發(fā)揮農(nóng)村資源優(yōu)勢，激發(fā)廣大農(nóng)民振興鄉(xiāng)村的內(nèi)在動力。農(nóng)村擁有豐富的土地資源，但現(xiàn)階段農(nóng)村的土地資源優(yōu)勢并沒有轉(zhuǎn)變成資產(chǎn)優(yōu)勢。加快鄉(xiāng)村振興步伐，需要深化農(nóng)村土地制度改革，充分利用農(nóng)村現(xiàn)有土地資源和條件，吸引各種要素向鄉(xiāng)村流動，調(diào)動社會各界參與鄉(xiāng)村振興的積極性。

根據(jù)黨中央和國務(wù)院的部署，促進鄉(xiāng)村振興要以處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系為主線，深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益。為此，要圍繞“實權(quán)”與“流動”兩個維度，將所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”政策落到實處�！皩崣�(quán)”就是要明確土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵、外延，并落實到具體的產(chǎn)權(quán)主體身上。“流動”就是要在保證糧食安全的前提下，在土地利用空間規(guī)劃的管控下，發(fā)揮市場作用，真正做到同地同權(quán)同價。

一是穩(wěn)步推進農(nóng)村承包地改革。沒有農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，鄉(xiāng)村振興就失去了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，國家的現(xiàn)代化也就無從談起。改革開放以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度的推行，極大地調(diào)動起億萬農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，有效解決了勞動監(jiān)督和勞動計量問題。然而我國農(nóng)村人多地少的現(xiàn)實，決定了農(nóng)戶家庭土地經(jīng)營規(guī)模普遍偏小，這一狀況又不能在短期內(nèi)從根本上得到解決。直面我國大國小農(nóng)、小農(nóng)戶經(jīng)營將長期存在的實際情況，一方面必須堅持農(nóng)業(yè)的家庭經(jīng)營；另一方面也需要著力破解小農(nóng)困境，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更好條件。農(nóng)村承包地制度改革應(yīng)根據(jù)“三權(quán)分置”的要求，正確處理農(nóng)村集體、承包農(nóng)戶、土地經(jīng)營者之間的關(guān)系，切實做到落實所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)，逐漸把我國農(nóng)業(yè)從小農(nóng)戶經(jīng)營模式引導(dǎo)到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的軌道上。需要注意的是，落實土地集體所有權(quán)應(yīng)積極穩(wěn)妥，必須明晰農(nóng)民集體的邊界以及作為集體成員的農(nóng)戶及其家庭成員的邊界，將土地所有權(quán)賦予農(nóng)民集體，集體成員對集體所有的土地擁有規(guī)劃權(quán)、監(jiān)督權(quán)；穩(wěn)定承包權(quán)，就是賦予農(nóng)民集體成員長久而有保障的承包權(quán)利；搞活經(jīng)營權(quán)，就是切實維護經(jīng)營權(quán)的合法地位，真正做到保護小農(nóng)戶經(jīng)營、鼓勵規(guī)模化經(jīng)營。在土地利用規(guī)劃和用途管制的引領(lǐng)下，充分發(fā)揮市場機制的作用，要強化對農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的選擇，使善農(nóng)者優(yōu)先獲得土地經(jīng)營權(quán)。

二是深化農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革。改革的最終目標(biāo)是調(diào)動社會各界參與鄉(xiāng)村建設(shè)的積極性，將有限的農(nóng)村建設(shè)用地資源配置給最合適的土地使用者，實現(xiàn)土地利用合理化，產(chǎn)生更多的土地收益增值，做大蛋糕。因此，農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革的重點不僅要關(guān)注如何使農(nóng)民和農(nóng)村有效參與到土地收益的分配中，合理地分享土地收益，而且要充分發(fā)揮農(nóng)村集體建設(shè)用地的效能，利用農(nóng)村建設(shè)用地聚集鄉(xiāng)村振興所需要的現(xiàn)代生產(chǎn)要素。應(yīng)加快落實《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的要求，通過農(nóng)村集體建設(shè)用地改革，充分保證農(nóng)民土地權(quán)益，為鄉(xiāng)村振興保駕護航；進一步明晰農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)，明確農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)主體以及作為集體成員的農(nóng)民的土地權(quán)利；鼓勵農(nóng)民集體在土地利用總體規(guī)劃等的控制下，直接或間接參與土地開發(fā)，讓農(nóng)民集體充分利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地資源招商引資，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興提供用地保障。

三是深化宅基地制度改革。目前，農(nóng)村存在大量低效利用甚至閑置浪費的宅基地，村莊用地嚴重空廢化。宅基地制度改革試點地區(qū)的實踐表明，通過騰退宅基地、盤活用好宅基地，能有效增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，改善村容村貌，激發(fā)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的活力，為鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展騰出空間，促進鄉(xiāng)村振興。推進宅基地制度改革，不能僅將宅基地看作建設(shè)用地，更要看到建筑于其上的農(nóng)家院落是農(nóng)村社會的重要結(jié)構(gòu)要素，是鄉(xiāng)村文化的重要載體。應(yīng)根據(jù)國家“落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”的總體要求，通過農(nóng)民集體對集體成員資格的認定、明確界定農(nóng)民集體的邊界等，將宅基地各項權(quán)能落到實處；在保證戶有所居的基礎(chǔ)上，將宅基地的分配和使用由無償無限期逐漸改革為有償有限期�？梢钥紤]以時點劃斷農(nóng)民集體邊界、以家庭為單位認定集體成員資格、合理確定宅基地用地標(biāo)準，在此基礎(chǔ)上，對時點內(nèi)的家庭和時點外的家庭分類依法保護，對前者按標(biāo)準無償分配或認定宅基地并以確權(quán)確地的方式進行確權(quán)登記，對后者在保障宅基地資格權(quán)前提下有償獲得宅基地。