展龍：治官與治國(guó)：中國(guó)古代國(guó)家治理的歷史智慧

作者：展龍，系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院歷史理論研究所研究員，本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“中國(guó)歷史上的災(zāi)害與國(guó)家治理能力建設(shè)研究”、國(guó)家社科基金哲學(xué)社會(huì)科學(xué)領(lǐng)軍人才項(xiàng)目“中國(guó)古代官員治理體系研究”階段性成果

官員是治國(guó)理政的主體，其人事安排、組織結(jié)構(gòu)和整體素養(yǎng)，不僅影響著國(guó)家治理的整體能力，而且關(guān)系到王朝的治亂興衰。于此，毛澤東同志反觀前史，一語道明：“我建議重讀一下《資治通鑒》，治國(guó)就是治吏。禮義廉恥，國(guó)之四維，四維不張，國(guó)將不國(guó)。如果一個(gè)個(gè)寡廉鮮恥、貪污無度、胡作非為，而國(guó)家還沒有辦法懲治他們，那么天下一定大亂�！闭�因如此，中國(guó)古代在長(zhǎng)期治官、治國(guó)的實(shí)踐探索中，因時(shí)制宜，傳承創(chuàng)新，形成較為系統(tǒng)的治官思想，制定一系列治官制度，總結(jié)出豐富的治官經(jīng)驗(yàn)。這是中國(guó)古代國(guó)家治理體系的重要組成部分，也是中華文明區(qū)別于其他文明的顯著特點(diǎn)。

選官：國(guó)家治理的重要前提。人才之進(jìn)退，關(guān)涉吏治之清濁，政治之得失，“治吏得人，則吏無不治”（崇禎《永年縣志》卷五）。選好人才，就是從官員來源上確保官員的整體素質(zhì)和綜合能力，這是國(guó)家治理的重要前提。中國(guó)古代求賢若渴、珍視人才的優(yōu)良傳統(tǒng)，既體現(xiàn)在選官理念、選官標(biāo)準(zhǔn)的不斷更新和日益多元，也體現(xiàn)在選官方法、選官制度的不斷創(chuàng)新和日臻完善。在選官觀念和標(biāo)準(zhǔn)上，無論是“門蔭特權(quán)”還是“唯才是舉”，是“以功賞爵”還是“尚智重才”，是“以德為本”還是“德才兼?zhèn)洹�，都�?cè)面反映了不同歷史時(shí)期的獨(dú)特社會(huì)形態(tài)、政治生態(tài)和治理狀態(tài)，也正面適應(yīng)了不同歷史時(shí)期的特殊治官需要、治民需要和治國(guó)需要。在選官方法和制度上，歷代王朝既因時(shí)而行，實(shí)行了世官、軍功、察舉、九品、科舉等主導(dǎo)性選官制度；也因需而變，實(shí)行了薦舉、客卿、吏員、蔭敘、捐納等補(bǔ)充性選官制度；還因變而行，實(shí)行了保舉、育才、歷事、監(jiān)察等配套性選官制度。這些制度在不同歷史時(shí)期主次各異，并行不悖，交錯(cuò)施用，共同構(gòu)成中國(guó)古代選官制度的主體結(jié)構(gòu)和總體格局。在選官實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)上，堅(jiān)持“德才兼?zhèn)洹薄耙缘聻楸尽钡挠萌嗽瓌t，圍繞作為人、才和官的道德標(biāo)準(zhǔn)與身份關(guān)系，強(qiáng)調(diào)只有先做“善人”，才能成為“賢才”，唯有成為“賢才”，才能成為“良吏”。在古人看來，“執(zhí)事之臣，宜用善人”（《毛詩正義》卷一八），“國(guó)無善政，不用善人”（《香草校書》卷一四）。在獨(dú)尊儒術(shù)、崇尚德性的時(shí)代，這種“善人”政治成為統(tǒng)治者努力追求的理想治國(guó)境界。亦正因如此，歷代王朝在選官實(shí)踐中，把選賢任能與清官廉吏聯(lián)系起來，把清官廉吏與善人善政聯(lián)系起來，并形成極具時(shí)代特色的選官機(jī)制和發(fā)人深省的選官經(jīng)驗(yàn)。諸如：選官是為仕途把關(guān)，更是為政治把關(guān)，因而古代堅(jiān)持將選官之權(quán)歸于中央，形成以君主為核心的選官體系和官僚體制；官員來自社會(huì)各界，當(dāng)然也來自官員內(nèi)部，因而選官時(shí)民間口碑和官員群體內(nèi)部意見都成為參考標(biāo)準(zhǔn)，一定程度上實(shí)現(xiàn)了制度選官、官員選官和民眾選官的有效結(jié)合。毫無疑問，制度選官，貴在執(zhí)行，重在落實(shí)，因而古代出臺(tái)了連帶責(zé)任、巡視督查、層級(jí)備案等選官配套措施，一定程度上保證了取人有道，選官得才，實(shí)現(xiàn)了制度性、原則性和靈活性的有機(jī)結(jié)合。

任官：國(guó)家治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。任官以職事，關(guān)涉吏治之損益，治國(guó)之功效，“任官得其人，故無為而治”（《論語注疏》卷一五）。用好人才，就是從官員任職上確保人崗相適，用當(dāng)其時(shí)，人盡其才，這是國(guó)家治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。歷代王朝在招賢納士、擇賢選士之時(shí)，也重視識(shí)人度才、任官置吏，強(qiáng)調(diào)“謹(jǐn)任吏之法，嚴(yán)取士之規(guī)”（《全宋文》卷四五七），“官才任賢，群善必舉”（《三國(guó)志》卷一）。在任官理念上，縱然在血緣、地緣、學(xué)緣、族緣等錯(cuò)綜復(fù)雜的人際網(wǎng)絡(luò)中，從至高君主到普通臣民，皆難以徹底擺脫人情世故等因素對(duì)任官用人的糾纏和束縛，但出于“任人以公”責(zé)任意識(shí)和家國(guó)情懷的理性考量，諸多政治家依然在突破私情、私怨、私利的任官實(shí)踐中，總結(jié)出識(shí)人善任、量才授職、用人以誠(chéng)、不拘一格、賞善懲惡等一系列傳延不絕、古今適用的寶貴任官思想，催生了一系列明君用名臣、賢良佐圣主的經(jīng)典佳話。在任官類型上，官僚政治的獨(dú)特等級(jí)秩序和權(quán)力結(jié)構(gòu)，決定了古代任官的類型、等級(jí)、程序、職權(quán)、形式等因人而異、因事而異、因官而異。或由君主親任，或由部門授任，或由官員薦任；或初次任官，或復(fù)次任官，或多次任官；或定期任官，或臨時(shí)任官，或特殊任官。在任官用人的實(shí)踐探索中，各朝代承前啟后，除舊革新，逐漸形成拜授、封贈(zèng)、特簡(jiǎn)、試用、薦任、改調(diào)、補(bǔ)缺、兼任、差遣等一系列形式多樣、意蘊(yùn)豐富的任官類型，產(chǎn)生了數(shù)途并舉、互為補(bǔ)充的任官功效，有利于識(shí)才愛才、聚才用才局面形成。在任官條件上，各王朝皆有一定標(biāo)準(zhǔn)，且總體呈現(xiàn)日益開放、更趨公平的樣態(tài)，或注重德才政績(jī)，如成績(jī)學(xué)識(shí)、培養(yǎng)歷練、考核結(jié)果等，或注重資格資歷，如年齡任期、任用回避、履歷貢獻(xiàn)等。任官條件的具體細(xì)化和多元靈活，以更加明確的德、行、能、才條件，進(jìn)一步提升步入官場(chǎng)的門檻，確保入仕為官者的素養(yǎng)，一定程度上彰顯了官僚制度下，“任賢良以職事”（《春秋左傳正義》卷四七）的治官路徑，反映了王權(quán)政治下，“君子之光，濟(jì)事任人”（《呂子易說》卷下）的治國(guó)模式。其中所蘊(yùn)含的嚴(yán)慎任官理念、務(wù)實(shí)任官策略和多樣任官渠道，至今仍閃耀著智慧的光芒。例如，任官時(shí)既要識(shí)人知人，也要蒞事明理，更要任使以責(zé)，在考察人才、調(diào)查事由的基礎(chǔ)上，力爭(zhēng)做到職事為上、人崗相適、人事相宜；任官時(shí)既要集中任官權(quán)力，又要分散任官路徑，充分發(fā)揮君主任官的主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，兼顧部門任官的政治優(yōu)勢(shì)，利用官員任官的組織優(yōu)勢(shì)，在規(guī)定條件、規(guī)范程序的基礎(chǔ)上，力爭(zhēng)做到自上而下任官有理有序，自下而上任官有根有據(jù)；并在盡量避免“任官不當(dāng)”“冗官至多”的同時(shí)，力求實(shí)現(xiàn)任事良吏在職、治國(guó)能臣在任的清平之世。

治官：國(guó)家治理的核心要義。治官之成效，關(guān)涉生民之休戚，天下之盛衰，“吏治不修，由官繁亂”（《碑傳集》卷五四）。管好官僚隊(duì)伍，就要從道德、法律、制度等層面，塑造官員修己立身、慈惠愛民、忠君報(bào)國(guó)的價(jià)值取向，規(guī)約官員明政行教、遵紀(jì)守法、理政治民的行為方式，這是古代國(guó)家治理的核心內(nèi)容和重要保障。各朝代在選賢任能的同時(shí)，更重視以長(zhǎng)久、持續(xù)的政策措施，加強(qiáng)官員的道德教化、思想引導(dǎo)和行政規(guī)約，逐漸形成以德治官、以禮治官、以法治官、以制治官等恩威兼施、多措并舉的治理機(jī)制。在以德治官方面，古代講求以官箴、官戒、官訓(xùn)等道德說教、思想勸誡、精神塑造的教化路徑，引導(dǎo)官員恪守至忠、守道、公正、匡諫、誠(chéng)信、廉潔、利人等修身之本、為官之道和成事之要，力求讓官德成為涵養(yǎng)公德、感化民德的人格力量和精神力量，讓遵守官德的官員成為淳化官場(chǎng)風(fēng)氣、引領(lǐng)社會(huì)風(fēng)尚的官之楷模和民之表率。在以禮治官方面，古代講求以君臣之禮、臣臣之禮、官民之禮的等級(jí)差異，持續(xù)維系君、臣、民之間嚴(yán)密、穩(wěn)定的身份關(guān)系和等級(jí)制度。無論是作為君主之臣還是治民之官，都要在跪拜、稱謂、舉止、言談等禮儀和實(shí)踐上，做到有禮有節(jié)，有規(guī)有矩，做到“君使臣以禮，臣事君以忠”（《論語注疏》卷三）。這種森嚴(yán)的等級(jí)觀念和禮儀規(guī)范，無疑是特定歷史的特殊產(chǎn)物，一定程度上強(qiáng)化了專制統(tǒng)治的特權(quán)秩序，樹立了官員的政治意識(shí)、紀(jì)律意識(shí)和規(guī)矩意識(shí)，也在客觀上固化了君、臣、民之間的多重社會(huì)關(guān)系，導(dǎo)致治官、治民、治國(guó)的正常運(yùn)作機(jī)制出現(xiàn)僵化。在以法治官方面，古代講求以法典、法令、法律等司法手段和強(qiáng)制措施來糾正懲治官員的違法犯罪行為，這是在德治失效、禮治無效之后，不得已而采取的一種治官路徑。古代以法治官的顯著實(shí)踐效果是：控制了官員的不仁之舉，遏制了官員的不正之風(fēng)，限制了官員的不法之行；古代以法治官的不足與缺陷亦存在，人治、禮治與法治始終彼此交錯(cuò)、相互糾纏，以致法律面前官民不平等，法治之中官民不和諧的情形較為普遍。在以制治官方面，講求以銓選、監(jiān)察、考核、俸祿等多項(xiàng)制度配套實(shí)行，以維護(hù)官員的基本權(quán)益、規(guī)范官員的政治行為、糾劾官員的行政缺失。銓選以分職任，監(jiān)察以繩百僚，考核以定去留，俸祿以養(yǎng)廉吏……這些治官制度的形成發(fā)展和傳承創(chuàng)新，經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的演進(jìn)軌轍，包含了豐厚的思想智慧，共同構(gòu)成古代官員治理的核心制度體系和國(guó)家治理的主流制度機(jī)制。

總之，在中國(guó)古代，治國(guó)先治官，或者說治官即治國(guó)。古人選官、任官、治官的思想理念和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，是傳統(tǒng)時(shí)代國(guó)家治理和社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保證，也是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要組成部分。與此同時(shí)，在王權(quán)至上、以官為本的君主專制時(shí)代，選官用人制度本質(zhì)上是為了維系專權(quán)格局、維護(hù)專制統(tǒng)治和維持統(tǒng)治秩序，始終存在根深蒂固的“人治”觀念，因而具有無法逾越的時(shí)代缺陷和歷史局限。鑒古知今，繼往開來，全面梳理源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的治官制度、傳承弘揚(yáng)深厚的治官文化，汲取豐富的治官智慧，對(duì)于創(chuàng)新國(guó)家治理理論、厘清國(guó)家治理機(jī)制、完善國(guó)家治理體系，無疑具有獨(dú)特的歷史價(jià)值和重要的現(xiàn)實(shí)啟示。