梁勇：清代地方治理中的公局

作者：梁勇，系廈門大學(xué)歷史與文化遺產(chǎn)學(xué)院教授

公局是清中后期在州縣普遍設(shè)置，由士紳或委員管理、協(xié)助政府完成特定行政事務(wù)或辦理地方公共事務(wù)的機(jī)構(gòu)。在州縣地方治理中，既有的體制為以知縣為中心，包括佐貳官、衙門“三班”“六房”吏役等在內(nèi)的行政體制。這一治理體系在嘉慶以后，特別是太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)之后逐漸發(fā)生了變化，“作為省政府末端行政機(jī)構(gòu)的公局及其所轄鄉(xiāng)紳層代之而起，開始得勢(shì)”（山本進(jìn)：《清代社會(huì)經(jīng)濟(jì)史》，山東畫報(bào)出版社2012年版，第15~16頁(yè)）。公局為清中后期地方治理的重要組成部分，并在州縣行政的近代化進(jìn)程中完成轉(zhuǎn)變，成為民國(guó)以來(lái)縣級(jí)行政機(jī)構(gòu)的一部分。

公局與州縣行政

清前期，公局?jǐn)?shù)量較少、職能單一，以辦理軍需為主，因事而設(shè)，事竣即裁，通常不辦理州縣事務(wù)，對(duì)地方影響不大。清中后期以降，公局在州縣廣為設(shè)置，職能日趨多樣。推動(dòng)公局出現(xiàn)的因素有三。首先，嘉道以降，受白蓮教起義、太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)及其他反清起義的影響，地方軍事化程度不斷加深，州縣辦理軍需、團(tuán)練、戰(zhàn)后重建等行政事務(wù)增多，依靠既有的州縣行政機(jī)構(gòu)無(wú)法完成。光緒十年（1884年），戶部的一份報(bào)告稱，“溯查設(shè)局之始，咸豐年間各省未經(jīng)收復(fù)，地方不能不設(shè)局辦事，且為設(shè)局以破衙門官吏窠臼”（《光緒朝東華錄》第二冊(cè)，中華書局1958年版，總1879頁(yè)）。職能各異、主管機(jī)構(gòu)不同的公局林立，“是對(duì)既有（政府）行政功能不足的一種臨時(shí)調(diào)整和補(bǔ)充”（關(guān)曉紅：《從幕府到職官：清季外官制的轉(zhuǎn)型與困擾》，三聯(lián)書店2014年版，第46頁(yè)）。同時(shí)，公局也代行了州縣衙門行政的部分職能。州縣公局體系中的保甲局、厘金局所經(jīng)辦的事務(wù)，實(shí)際上是州縣衙門政務(wù)的延伸。梁?jiǎn)⒊�就省�?jí)公局參與行政機(jī)構(gòu)的關(guān)系評(píng)論道，“以善后、厘金等局代藩司之事，以保甲等局代臬司之事，其余各事，莫不設(shè)專局以辦之，下至各府州縣，皆有分局。故當(dāng)軍興之時(shí)，全省之脈絡(luò)，系于各局，實(shí)缺官則畫諾坐嘯而已”（《論變法后安置守舊大臣之法》，《中國(guó)近代史資料叢刊·戊戌變法》第3冊(cè)，上海人民出版社、上海書店出版社2000年版，第35~36頁(yè)）。州縣公局與行政機(jī)構(gòu)的關(guān)系大抵如此。

其次，公局的征稅職能和局產(chǎn)、局款，有助于緩解州縣財(cái)政的緊張。在清代四川州縣公局中，厘金局征收商稅，津貼局、捐輸局征收田賦附加，三費(fèi)局征收肉厘、契稅，雖然按照制度規(guī)定，公局征款應(yīng)專征專解、�？顚Ｓ谩５�在具體實(shí)踐中，這些規(guī)章制度大都被地方官員視為具文，通過(guò)多收少解、搭車加收等方式，公局給州縣征到數(shù)額不少的稅收盈余，彌補(bǔ)州縣財(cái)政的不足。同時(shí)，一些服務(wù)于地方公益的公局，如育嬰局、賓興局、三費(fèi)局等均有數(shù)目不等局產(chǎn)（房產(chǎn)或田產(chǎn)），其收益也成為州縣財(cái)政收入的一部分。

再次，公局有助于強(qiáng)化清政府對(duì)地方的控制。清政府通過(guò)委員任職于公局，助力權(quán)力下移。委員通常由候補(bǔ)知縣、候補(bǔ)知州、候補(bǔ)通判等候任或卸任官員充任，委員的出現(xiàn)誠(chéng)然與捐納有直接關(guān)系，但委員能夠長(zhǎng)期存在下去則與公局有密切關(guān)系，更與清廷試圖加強(qiáng)對(duì)地方的控制有關(guān)。包括州縣在內(nèi)的公局，給大量的候補(bǔ)官員提供了可以容身的職位，這些職位主要集中在厘金局系統(tǒng)和保甲局系統(tǒng)。以清代的巴縣為例，在保甲局系統(tǒng)，由川東道委任候補(bǔ)官員擔(dān)任的委員職位有保甲局正副委員，查城、查坊、查廂、查河等長(zhǎng)差委員及春查、冬查等例差委員數(shù)十個(gè)。光緒二十七年（1901年），清政府對(duì)渝城坊廂管理制度進(jìn)行改革，改坊差為委員，又增加了保甲局中的委員職數(shù)。在厘金局系統(tǒng)，重慶厘金局有老厘局和新厘局之分，老厘局最初為“委紳辦理”，光緒二十七年后改為委員辦理。新厘局從創(chuàng)辦伊始即是委員負(fù)責(zé)。除此之外，新厘局在重慶兩江沿岸唐家沱、香國(guó)寺、回龍石設(shè)置三個(gè)厘金卡，均設(shè)厘卡委員，負(fù)責(zé)厘金的征收和商品的緝私工作。清政府通過(guò)在州縣保甲局、厘金局廣設(shè)委員，不僅將維持治安和征稅的職能延伸至州縣以下，更加強(qiáng)了對(duì)地方的治理和管控能力，實(shí)現(xiàn)“皇權(quán)下縣”。

公局與地方公共事務(wù)

基于對(duì)公局職能的不同認(rèn)識(shí)，民國(guó)時(shí)期方志撰者對(duì)公局的職能有不同的分類。民國(guó)《大竹縣志》將清代該縣的公局分為籌款、賑災(zāi)、學(xué)務(wù)、治安及城局等五大類型，“通計(jì)竹邑暫設(shè)之局，如咸豐末年之公局，后此之城防局、便民局、夫馬局、善后局；關(guān)于籌措餉款者有若津貼局、捐輸局、鐵路租股局、昭信股局、肉厘局、館費(fèi)局；關(guān)于災(zāi)祲賑濟(jì)者有若賑務(wù)局、賑糶局、附城賑糶局、賑捐局、濟(jì)余局；關(guān)于學(xué)務(wù)者有若學(xué)田局、膏火局、卷局、賓興局、學(xué)務(wù)局；關(guān)于地方治安者有若保甲局、保衛(wèi)團(tuán)局、團(tuán)練局”（民國(guó)《大竹縣志》卷二建置志，頁(yè)十一上）。民國(guó)《達(dá)縣志》將該縣的公局按地方政務(wù)型、地方學(xué)務(wù)型、地方自治型三個(gè)類別進(jìn)行了歸類：屬于地方政務(wù)的，包括三費(fèi)局、津貼局、捐輸局、鐵路租捐局；屬于地方學(xué)務(wù)的，包括賓興局、學(xué)田局、經(jīng)費(fèi)局、學(xué)務(wù)局、勸學(xué)所；屬于地方自治的，包括保甲局、團(tuán)練局、警察局。

總體來(lái)說(shuō)，公局涵蓋地方行政、稅收、治安、慈善、賓興、消防及其他地方公共事務(wù)等職能，甚至推動(dòng)了晚清新政在州縣展開。以某個(gè)具有征稅、治安功能的公局為核心，在州縣逐漸形成公局體系，數(shù)個(gè)或數(shù)十個(gè)公局成為辦理地方公共事務(wù)的主體。有意思的是，處于樞紐核心位置的公局有一變化過(guò)程。我們可以用清代巴縣的例子來(lái)進(jìn)行說(shuō)明。

第一階段，以厘金—保甲局為核心。從咸豐后期至光緒中后期，巴縣公局體系主要以厘金—保甲局為核心，厘金局負(fù)責(zé)厘金征收，保甲局負(fù)責(zé)地方安全。兩個(gè)公局的局務(wù)由“諳悉商情”的移民商人群體代表——八省客長(zhǎng)主持。同治初年，八省客長(zhǎng)程益軒、傅益、張先昭、徐繡純、江宗源等人就曾多年主持局務(wù)。八省客長(zhǎng)擔(dān)任局紳的公局成為巴縣公局體系的核心，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。一是巴縣地方的非經(jīng)制財(cái)政收支主要由厘金局負(fù)責(zé)。巴縣厘金有老厘、新厘之分，老厘四成留作地方開銷，新厘全部作為巴縣團(tuán)練之用，每年共征銀數(shù)十萬(wàn)兩。二是八省客長(zhǎng)兼任巴縣保甲局局紳，負(fù)責(zé)渝城的安全和日常秩序的維護(hù)。咸同時(shí)期，面對(duì)李藍(lán)義軍和太平軍石達(dá)開部的進(jìn)攻，重慶經(jīng)歷了多次地方危機(jī)，八省客長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下的保甲局招募渝勇，協(xié)同清軍多次前往川南敘永，重慶近郊的榮昌、大足、綦江、江津等縣防堵。同治二年，八省客長(zhǎng)甚至還領(lǐng)導(dǎo)了一場(chǎng)反對(duì)法國(guó)天主教違規(guī)侵占崇因寺的反教運(yùn)動(dòng)。三是巴縣一些承擔(dān)地方公共事務(wù)的公局局紳由八省客長(zhǎng)兼任，如公估局（負(fù)責(zé)白銀成色鑒定）、水會(huì)局（負(fù)責(zé)消防）、積谷局（負(fù)責(zé)災(zāi)民救濟(jì)、糧食儲(chǔ)備），最大的善堂至善堂主管局紳亦均為八省客長(zhǎng)。在近80年的時(shí)間里，巴縣積谷局一直被稱為八省積谷。此一階段八省客長(zhǎng)以八省會(huì)館為依托，成為地方各項(xiàng)公共事務(wù)經(jīng)費(fèi)支出的主要承擔(dān)者，這既反映了八省客商強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，也反映了在清代重慶這個(gè)以商貿(mào)立足的城市中，移民客商在地方權(quán)力網(wǎng)絡(luò)中的重要作用。

第二階段，光緒中后期以降，巴縣公局體系以三費(fèi)局為核心。清代四川地方當(dāng)局設(shè)立三費(fèi)局的初衷是解決州縣司法行政經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題，運(yùn)行經(jīng)費(fèi)主要為田賦附加、屠宰稅、契稅及局產(chǎn)租息等。三費(fèi)局經(jīng)費(fèi)的征收對(duì)象為有業(yè)糧民而不是“貿(mào)民”，主事局紳為本地“紳糧”，巴縣三里各出一人。清代包括巴縣在內(nèi)的四川各州縣三費(fèi)局辦理較有成效，三費(fèi)局的支出超越了當(dāng)初制度設(shè)計(jì)的“招解”“相驗(yàn)”“緝捕”司法行政費(fèi)用的范圍，成為州縣行政和地方公務(wù)甚至新政推行的重要經(jīng)費(fèi)來(lái)源。其支出大致有以下幾個(gè)方面，一是支付州縣其他公局的費(fèi)用。光緒宣統(tǒng)時(shí)期巴縣團(tuán)練局，附設(shè)于三費(fèi)局之中，局紳不僅由三費(fèi)局局紳兼任，經(jīng)費(fèi)也多來(lái)自三費(fèi)局，團(tuán)練練勇所需經(jīng)費(fèi)亦由三費(fèi)局支付。二是補(bǔ)貼衙門書役辦公經(jīng)費(fèi)。巴縣檔案和各縣“三費(fèi)章程”均有用三費(fèi)局款補(bǔ)貼衙門吏役辦公經(jīng)費(fèi)的內(nèi)容，主要集中在與司法訴訟相關(guān)的衙門機(jī)構(gòu)，如刑房、緝捕廳等。如光緒七年（1881年）正月，巴縣三費(fèi)局首事王肇端在給縣令的報(bào)銷文中說(shuō)，三費(fèi)局要給緝捕廳書吏過(guò)節(jié)費(fèi)12兩，差役、刑書賞錢21千文。三是為地方各類新政提供經(jīng)費(fèi)支持，如興辦警政、司法、新式學(xué)堂。新政后期推動(dòng)的地方自治所需經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自三費(fèi)局所征捐稅，巴縣地方自治機(jī)構(gòu)三里公所的修建，開辦鎮(zhèn)鄉(xiāng)警察及鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治講習(xí)所的費(fèi)用均由三費(fèi)局代征。

清中后期，巴縣公局體系在處理地方公共事務(wù)中的變化源自處于核心公局局紳群體的變化。導(dǎo)致這一變化的原因主要有兩個(gè)方面：一是重慶開埠，打破了八省客長(zhǎng)所代表的移民客商群體獨(dú)霸重慶商貿(mào)的局面，日本、英國(guó)等外國(guó)商人利用子口稅等稅收政策將商品輸入重慶，特別是棉紗、煤油等大宗商品。這使得此前由八省客商控制棉花貿(mào)易的局面被終結(jié)，大宗商品厘金收入銳減。八省客商經(jīng)濟(jì)實(shí)力的下降連累了他們?cè)谥貞c地方公共事務(wù)中的話語(yǔ)分量。二是清廷在州縣進(jìn)行公局改革，廢除夫馬局改設(shè)三費(fèi)局。三費(fèi)局經(jīng)費(fèi)來(lái)源充沛，這使得其在光緒后期成為巴縣公局體系的核心，提升了三里“紳糧”在巴縣地方政局中的影響力。

公局與縣行政體制的近代化

晚清州縣行政改革以建立近代西方縣級(jí)行政體制為方向，試圖建立起自上而下，高效率的行政運(yùn)行體系。清政府在州縣不惜花費(fèi)巨資試圖建立警察局、審判廳、檢察廳，就是這種努力的表現(xiàn)。與此同時(shí)，清政府將國(guó)家的觸角滲透進(jìn)已被局紳等地方士紳掌控的公局，在對(duì)其進(jìn)行近代化改造后，納入近代縣政體制之中。

公局的近代化轉(zhuǎn)型主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。首先，對(duì)部分具有征稅功能的公局，委員取代局紳成為公局的管理者。光緒二十七年，渝城老厘局正式結(jié)束局紳管理，改由委員負(fù)責(zé)，結(jié)束八省客長(zhǎng)在渝城長(zhǎng)達(dá)40余年征收厘金的權(quán)力。光緒三十四年（1908年），趙爾巽調(diào)任四川總督，在省城設(shè)經(jīng)征總局，州縣設(shè)經(jīng)征局，“所有稅契、肉厘、酒稅、油捐，統(tǒng)歸經(jīng)征分局委員經(jīng)征”，將曾經(jīng)由三費(fèi)局負(fù)責(zé)征收的屠宰稅等捐稅收歸經(jīng)征局負(fù)責(zé)，不僅加強(qiáng)了省級(jí)財(cái)政的統(tǒng)籌能力，同時(shí)也弱化了局紳在大宗商品方面的征稅權(quán)力。

其次，將部分公局進(jìn)行改組，納入體制之內(nèi)。清代設(shè)置公局是“因事而設(shè)”“事竣即裁”，并不是州縣官方行政體系中的一環(huán)。公局的管理者不管是局紳還是委員，都不是正式的印官。康有為稱，太平天國(guó)以后，地方上組織了所謂的“公局”，形成了“局紳皆由紳舉而官允許者，亦有不請(qǐng)于官者。有大事則凡列紳士者得予議焉，甚類于各國(guó)議員”，雖然把局紳比作西方國(guó)家的議員，有官方身份，但仍然沒有將其列入官方行政體系之內(nèi)。清末隨著新政改革的逐步深入，州縣公局在體制和運(yùn)營(yíng)上都發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。警察行政的推進(jìn)和司法體系的建立，打破了州縣原有的衙門體系，終結(jié)了幾千年來(lái)衙門書役為行政運(yùn)作主體的傳統(tǒng)。民國(guó)初期，四川縣級(jí)行政機(jī)構(gòu)以教育局、征收局、財(cái)務(wù)局、警察局、實(shí)業(yè)局為主體。教育局改自晚清時(shí)的勸學(xué)所，征收局沿自經(jīng)征局，財(cái)務(wù)局源自三費(fèi)局，而警察局則與保甲團(tuán)練局有密切聯(lián)系。如達(dá)縣經(jīng)征局“民國(guó)初年改財(cái)政科，二年改征收課，三年奉省署通令改設(shè)征收局，凡國(guó)稅之征解為其專屬，而地方經(jīng)費(fèi)之附加亦多借其力代征之”（民國(guó)《達(dá)縣志》卷一）。南京國(guó)民政府通過(guò)“裁局改科”，將“財(cái)政、公安、教育、建設(shè)”四局納入縣級(jí)行政機(jī)構(gòu)。在此意義上，民國(guó)初年縣級(jí)行政機(jī)構(gòu)的建立過(guò)程亦可理解為對(duì)既有公局的改造過(guò)程。