劉建民 吳金光：加快推進中國綠色發(fā)展的財稅制度建設

 作者：劉建民 吳金光，分別系長沙理工大學黨委副書記、教授，湖南財政經(jīng)濟學院教授；本文系國家社會科學基金重點項目〔20AJY024〕階段性成果

習近平總書記指出，“綠色發(fā)展是構(gòu)建高質(zhì)量現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的必然要求，是解決污染問題的根本之策”。面對復雜嚴峻的生態(tài)環(huán)境問題和艱巨繁重的國內(nèi)改革發(fā)展任務，統(tǒng)籌環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展成為推進中國式現(xiàn)代化的重要主題。黨的二十大報告強調(diào)，要完善支持綠色發(fā)展的財稅、金融、投資、價格政策和標準體系，發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)。財稅制度在推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化、節(jié)能環(huán)保技術創(chuàng)新和綠色消費模式建構(gòu)等方面具有重要的激勵和引導作用。進入新發(fā)展階段，應積極構(gòu)建有利于資源高效利用和綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)代財稅制度，開創(chuàng)美麗中國建設新局面。

我國綠色財稅制度的內(nèi)在要求與主要功能

綠色發(fā)展導向是我國財稅制度建設的內(nèi)在要求與根本遵循。財政是國家治理的基礎和重要支柱，財稅制度建設需貫徹國家戰(zhàn)略和凸顯政策導向。黨的十八大以來，我國加快生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護步伐，全面打響藍天碧水凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，經(jīng)濟社會走上全面綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的軌道。與之相適應，我國的財稅制度建設堅持綠色發(fā)展導向，深刻把握新發(fā)展階段的新形勢新任務新要求，錨定經(jīng)濟社會永續(xù)發(fā)展目標，從事權劃分、稅種設計、支出安排到預算管理都全面體現(xiàn)綠色化導向，協(xié)同行政手段、市場手段、法治手段合力推進生態(tài)文明建設，不斷滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。

財稅制度是推動綠色發(fā)展的重要支撐和基本手段。2023年的政府工作報告指出：過去五年，我國生態(tài)環(huán)境明顯改善，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗下降8.1%，二氧化碳排放下降14.1%。美麗中國建設邁出的重大步伐，離不開綠色財稅制度的引導和推動。首先，綠色稅收制度為綠水青山拉好防護網(wǎng)。目前我國已形成以環(huán)境保護稅為主體，以資源稅為重點，以耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、消費稅、增值稅等稅種為輔助，以環(huán)保稅收優(yōu)惠為補充的綠色稅收制度。多稅共治、多策并舉，持續(xù)推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通運輸結(jié)構(gòu)等調(diào)整優(yōu)化，不斷釋放節(jié)能減排效應和綠色發(fā)展效應。其次，綠色財政支出為綠水青山搭建保護傘。不斷加大節(jié)能環(huán)保領域財政支出力度，包括綠色技術研發(fā)補貼和清潔能源設備補助等；創(chuàng)設國家綠色發(fā)展基金，健全多元化生態(tài)環(huán)境保護投入渠道。財政支出規(guī)模、結(jié)構(gòu)和方式的綠色化變革，在推動生態(tài)修復治理、資源節(jié)約利用和應對氣候變化等領域發(fā)揮了積極作用。最后，綠色預算為綠水青山筑牢安全屏障。2007年起，我國財政預算科目中單列環(huán)境保護支出項目，后續(xù)又不斷增減并調(diào)整優(yōu)化，環(huán)保支出科目向獨立、穩(wěn)定、系統(tǒng)、完整方向發(fā)展，為政府行使環(huán)境事權、履行綠色發(fā)展職能提供了財政資金保障。

習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上指出，“總體上看，我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)，出現(xiàn)了穩(wěn)中向好趨勢，但成效并不穩(wěn)固。生態(tài)文明建設正處于壓力疊加、負重前行的關鍵期”。結(jié)合我國綠色發(fā)展目標，仍需繼續(xù)深化綠色財稅制度改革，積極突破制約綠色發(fā)展的體制機制障礙，以系統(tǒng)觀念統(tǒng)籌謀劃和整體推進，從繼續(xù)深化綠色稅制體系、綠色財政支出制度和綠色預算制度建設“三點發(fā)力”，牽引帶動國家生態(tài)文明治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

持續(xù)完善綠色稅制體系，建立污染防治長效機制

適時擴圍調(diào)率是優(yōu)化綠色稅制的關鍵。環(huán)境保護稅是我國綠色稅制的重要組成部分，但因其是由排污費“稅負平移”而來，存在征稅范圍較窄、稅率水平偏低的特點，環(huán)境保護功能未能全面發(fā)揮。從加大環(huán)境保護稅調(diào)控功能出發(fā)，可以考慮將建筑噪聲、揮發(fā)性有機物、光學污染等逐步納入征稅范圍，并對各項污染物的稅率進行結(jié)構(gòu)化調(diào)整。加快推進資源稅和消費稅擴圍改革，將森林、草場、灘涂等非礦產(chǎn)資源全面納入資源稅征稅范圍，將部分高耗能、高污染和不可再生資源納入消費稅征收范圍，比如農(nóng)藥、塑料袋、含磷洗劑用品等，并后移征稅環(huán)節(jié)。

實施漸進式碳稅改革是完善綠色稅制體系的重要內(nèi)容。降碳減排是我國綠色發(fā)展的重要方向，也是我國向世界作出的莊嚴承諾。全國碳排放權交易市場已于2021年正式啟動，碳市場在有效控制碳排放總量方面發(fā)揮了重要作用，但在覆蓋范圍上仍有待拓展，在調(diào)控效果上也有待提升。國務院印發(fā)的《2030年前碳達峰行動方案》強調(diào)“建立健全有利于綠色低碳發(fā)展的稅收政策體系”“發(fā)揮稅收對市場主體綠色低碳發(fā)展的促進作用”，開征碳稅被提上議程。開征碳稅不僅可以彌補碳交易市場不足，使碳排放監(jiān)管范圍擴至小微企業(yè)和個人，而且可以調(diào)節(jié)碳價格預期，引導企業(yè)有序降碳。我國應基于國際碳稅實踐經(jīng)驗，探索構(gòu)建以碳稅與碳排放交易制度并立共存、統(tǒng)籌銜接、協(xié)調(diào)配合的復合型碳減排機制，穩(wěn)妥有序?qū)崿F(xiàn)能源綠色低碳轉(zhuǎn)型和節(jié)能降碳增效。

健全綠色財政支出制度，助力降碳減污擴綠增長

明確生態(tài)環(huán)境領域中央與地方事權與支出責任劃分是健全綠色財政支出制度的前提與基礎。為實現(xiàn)綠色發(fā)展目標，我國各級財政部門始終堅持把生態(tài)環(huán)境作為財政支出的重點領域，把生態(tài)環(huán)保投入放在重要位置予以優(yōu)先保障和重點投入。實現(xiàn)各級政府綠色發(fā)展行為的激勵相容，提升綠色財政資金使用績效，必須明確政府間的綠色權責關系。一方面適當加強中央在跨區(qū)域、重點流域和全國性生態(tài)環(huán)境保護等方面的事權和支出責任，發(fā)揮中央政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用；另一方面地方政府應主動承擔轄區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法、生態(tài)基礎設施建設投資、生態(tài)污染防治及生態(tài)修復等財政支出事項的責任。最終目標是實現(xiàn)權責清晰與激勵相容，全面構(gòu)建與我國綠色發(fā)展要求、目標相匹配的財政關系。

創(chuàng)新和改進財政支出方式是提升綠色財政支出實效的必由路徑。為更好應對氣候變化及綠色低碳轉(zhuǎn)型，應綜合運用專項支出、轉(zhuǎn)移支付、財政補貼、投資和政府采購等綠色財政支出方式，協(xié)同推進生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提升。持續(xù)加大節(jié)能環(huán)保支出，合理應用于環(huán)境監(jiān)測、污染防治和能源開發(fā)等方面，為綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展提供資金保障；動態(tài)更新綠色采購清單，規(guī)范采購環(huán)保標準，引導全社會綠色產(chǎn)品生產(chǎn)和消費；建立健全橫向縱向生態(tài)補償機制，加大對生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，確保生態(tài)補償資金使用精準高效；設立環(huán)保投資基金，撬動社會資金參與生態(tài)建設和環(huán)境保護；推出鼓勵綠色生產(chǎn)和綠色消費的財政補貼政策，進一步提高補貼政策的精準性和導向性。

積極探索綠色預算體系，切實保障綠色發(fā)展績效

編制綠色預算標簽是強化預算保障和落實環(huán)保資金的制度基礎。綠色預算是指在預算編制中將生態(tài)環(huán)境保護作為重點工作予以優(yōu)先保障，是使用預算制度實現(xiàn)綠色發(fā)展目標的政策工具。綠色預算標簽是綠色預算的常用工具，即通過設立生態(tài)建設、降碳減排、污染治理和生物多樣性等特定環(huán)境目標，根據(jù)調(diào)查預算項目對環(huán)境可能產(chǎn)生的積極、中性和消極影響，判定預算項目是否綠色并對其進行分類標記。嵌入綠色標簽，可以明確預算支出安排中用于綠色發(fā)展的投入比例，向民眾和國際社會展示我國在環(huán)境領域的履約動態(tài)，引導公共政策向綠色低碳轉(zhuǎn)型。

開展綠色預算績效評價是確保財政資金效率和精準性的有效方式。遵循科學性、可衡量性、相關性和動態(tài)性等原則，構(gòu)建項目支出的綠色績效評價指標體系及評分標準，并組織第三方機構(gòu)參與綠色績效評價。綠色預算績效評價應遵循短期目標與長遠規(guī)劃相結(jié)合、事前評估、事中監(jiān)管和事后問責相結(jié)合，獎懲激勵與動態(tài)調(diào)整相結(jié)合原則，實行評價結(jié)果公開制度，接受社會監(jiān)督，并與下年度預算安排掛鉤，多措并舉強化約束，加快推進我國綠色發(fā)展進程。