王茹：筑牢北疆萬(wàn)里生態(tài)安全屏障

作者：王茹，系中央黨校〔國(guó)家行政學(xué)院〕習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心研究員

巴彥淖爾市位于內(nèi)蒙古中西部，蒙古語(yǔ)意為“富饒的湖泊”。圖為巴彥淖爾市烏拉特前旗境內(nèi)的烏梁素海。新華社發(fā)

今年6月，習(xí)近平總書記到內(nèi)蒙古自治區(qū)巴彥淖爾市考察，主持召開加強(qiáng)荒漠化綜合防治和推進(jìn)“三北”等重點(diǎn)生態(tài)工程建設(shè)座談會(huì)并發(fā)表重要講話，系統(tǒng)總結(jié)我國(guó)荒漠化防治取得的歷史性成就，科學(xué)分析防沙治沙工作的長(zhǎng)期性、艱巨性、反復(fù)性和不確定性，發(fā)出“努力創(chuàng)造新時(shí)代中國(guó)防沙治沙新奇跡，把祖國(guó)北疆這道萬(wàn)里綠色屏障構(gòu)筑得更加牢固”的時(shí)代號(hào)召，為打好“三北”工程攻堅(jiān)戰(zhàn)指明了發(fā)展方向、做出了系統(tǒng)部署、提供了根本遵循。

1.我國(guó)走出了一條中國(guó)特色防沙治沙道路

習(xí)近平總書記指出：“實(shí)踐證明，黨中央關(guān)于防沙治沙特別是‘三北’等工程建設(shè)的決策是非常正確、極富遠(yuǎn)見的，我國(guó)走出了一條符合自然規(guī)律、符合國(guó)情地情的中國(guó)特色防沙治沙道路�！薄叭�北”防護(hù)林工程是在我國(guó)“三北”地區(qū)（西北、華北和東北）建設(shè)的大型人工林業(yè)生態(tài)工程，涵蓋了我國(guó)95%以上的風(fēng)沙危害區(qū)和40%以上的水土流失區(qū)，是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要標(biāo)志性工程，享有“綠色長(zhǎng)城”之美譽(yù)。工程規(guī)劃從1978年開始到2050年結(jié)束，分3個(gè)階段、8期工程進(jìn)行，建設(shè)范圍囊括了“三北”地區(qū)13個(gè)省（區(qū)、市）的725個(gè)縣（旗、區(qū)）。目前已完成前五期工程建設(shè)任務(wù)，累計(jì)完成營(yíng)造林保存面積達(dá)3174.29萬(wàn)公頃，2021至2030年是“三北”六期工程建設(shè)期。

建設(shè)“三北”防護(hù)林體系，是黨中央站在中華民族永續(xù)發(fā)展的歷史高度作出的重大戰(zhàn)略決策，傾注了幾代人的心血。歷史上的“三北”地區(qū)擁有良好生態(tài)資源，孕育了偉大的中華文明，宋代以后，隨著戰(zhàn)亂和大規(guī)模的毀林開荒，森林資源逐漸遭到破壞，西北地區(qū)出現(xiàn)大量沙漠地帶，這片沃土逐漸淪為貧瘠之地。20世紀(jì)50至60年代，毛澤東主席發(fā)出“綠化祖國(guó)”的號(hào)召，周恩來(lái)總理也作出“沙漠化是森林植被被破壞的結(jié)果，要防治沙漠化，必須建設(shè)防沙林”的指示。為落實(shí)中央精神，原林業(yè)部組織開展深入調(diào)研，初步形成了在我國(guó)西北、華北、東北建設(shè)大型防護(hù)林工程的構(gòu)想。1978年8月，原農(nóng)林部向國(guó)務(wù)院上報(bào)了《關(guān)于風(fēng)沙危害和黃河中游水土流失重點(diǎn)地區(qū)防護(hù)林建設(shè)規(guī)劃的報(bào)告》。1978年11月25日，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《關(guān)于在“三北”風(fēng)沙危害和水土流失重點(diǎn)地區(qū)建設(shè)大型防護(hù)林的規(guī)劃》，自此，“三北”工程正式啟動(dòng)。

“三北”防護(hù)林工程以生態(tài)保護(hù)修復(fù)為核心，以植樹造林為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了從“沙進(jìn)人退”到“綠進(jìn)沙退”的歷史性轉(zhuǎn)變，取得巨大生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。特別是黨的十八大以來(lái)，工程建設(shè)堅(jiān)持分類指導(dǎo)、分區(qū)施策、重點(diǎn)突出、規(guī)模推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了工程建設(shè)數(shù)量和質(zhì)量并重、造林和經(jīng)營(yíng)并舉、人工措施和自然修復(fù)相結(jié)合的創(chuàng)新發(fā)展。從生態(tài)效益來(lái)看，區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量呈現(xiàn)穩(wěn)中向好態(tài)勢(shì)，自然生態(tài)系統(tǒng)惡化趨勢(shì)得到基本遏制，風(fēng)沙危害得到有效緩解，水土流失得到有效治理。截至工程五期末，工程區(qū)森林覆蓋率達(dá)到13.84%，45%以上可治理沙化土地面積得到初步治理，45.59%以上農(nóng)田實(shí)現(xiàn)林網(wǎng)化，61%以上水土流失面積得到有效控制。從經(jīng)濟(jì)效益看，“三北”工程始終堅(jiān)持生態(tài)治理與改善民生協(xié)同推進(jìn)，大力發(fā)展特色林果種植、木材加工、林下種/養(yǎng)殖、休閑觀光等特色產(chǎn)業(yè)，綠色富民產(chǎn)業(yè)助力脫貧攻堅(jiān)成效顯著。經(jīng)測(cè)算，五期工程完成的營(yíng)造林每年所產(chǎn)生的生態(tài)效益總值可達(dá)964.55億元。截至五期工程末，“三北”地區(qū)森林旅游年接待游客3.85億人次，旅游直接收入達(dá)480億元。從社會(huì)效益看，保護(hù)生態(tài)與改善民生步入良性循環(huán)，通過(guò)道路綠化、城鄉(xiāng)美化等方式，實(shí)現(xiàn)了人居環(huán)境極大改善。鑄就了以“艱苦奮斗、無(wú)私奉獻(xiàn)，鍥而不舍、久久為功”為核心的“三北精神”，生態(tài)文化日益豐富。建立起以森林公園、國(guó)家濕地公園、國(guó)家沙漠公園等為主體的生態(tài)驛站、公共營(yíng)地和體驗(yàn)基地，通過(guò)加強(qiáng)生態(tài)文明宣傳教育，使全民生態(tài)文明意識(shí)普遍提高，形成了人人營(yíng)林、護(hù)林、愛林的思想意識(shí)，樹立了生態(tài)治理的國(guó)際典范。

2.荒漠化防治和防沙治沙工作形勢(shì)依然嚴(yán)峻

我國(guó)是世界上荒漠化最嚴(yán)重的國(guó)家之一，荒漠化土地主要分布在“三北”地區(qū)，嚴(yán)重制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。經(jīng)過(guò)40多年不懈努力，“三北”防護(hù)林工程取得顯著成效，我國(guó)荒漠化、沙化土地治理呈現(xiàn)出“整體好轉(zhuǎn)、改善加速”的良好態(tài)勢(shì)，但荒漠化防治和防沙治沙工作形勢(shì)依然嚴(yán)峻。

工程成林率相對(duì)較低，防護(hù)林衰退風(fēng)險(xiǎn)較大。根據(jù)中國(guó)科學(xué)院“三北”工程40年建設(shè)綜合評(píng)估，工程建設(shè)保存率與成林率分別為65.3%和46.9%。工程重點(diǎn)在造林后期的撫育管護(hù)不足、缺乏必要經(jīng)營(yíng)管理，是成林率低和衰退的重要原因。同時(shí)，退化林的改造和修復(fù)問(wèn)題突出，尤其是農(nóng)田防護(hù)林中大規(guī)模營(yíng)造時(shí)間相對(duì)集中，沒有形成幼齡、中齡、近熟、成熟和過(guò)熟林梯次。從樹種來(lái)看，楊樹約占90%，工程至今已45年，而楊樹壽命只有30至35年，目前農(nóng)田防護(hù)林面臨自然衰亡，亟須更新改造。

生態(tài)用水的矛盾、水資源承載力的制約愈發(fā)顯著�！叭�北”工程區(qū)約占全國(guó)陸域國(guó)土面積的45％，而水資源總量只占全國(guó)的14％，水資源極度短缺問(wèn)題十分突出。隨著“三北”工程區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人口增加，各方面用水的需求大幅上升，尤其是農(nóng)業(yè)用水量大幅上升，區(qū)域用水矛盾愈發(fā)凸顯。水資源約束在防護(hù)林建設(shè)之初未被充分考慮，同時(shí)造林密度普遍偏高，導(dǎo)致水量失衡，影響樹木生長(zhǎng)且易導(dǎo)致病蟲害發(fā)生，也易造成防護(hù)林衰退。

治理難度加大，治理成本上升。按照工程最初確定的先易后難的原則，易治理的問(wèn)題大多已治理或者正在治理，剩下的絕大部分屬于難啃的硬骨頭�！叭�北”工程啟動(dòng)實(shí)施以來(lái)，主要采用國(guó)家補(bǔ)助的形式進(jìn)行投資。隨著造林成本提高，現(xiàn)行國(guó)家補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)難以滿足工程建設(shè)實(shí)際需要。國(guó)家初步建立了營(yíng)造林中央投資補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)國(guó)家發(fā)改委2021年發(fā)布的《重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)保護(hù)和修復(fù)中央預(yù)算內(nèi)投資專項(xiàng)管理辦法》，提高了營(yíng)造林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，但提升后的標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際治理成本之間仍存在缺口。工程投資范圍窄，主要是造林投資，造林后的撫育、管理及后期可持續(xù)經(jīng)營(yíng)費(fèi)用缺乏。

3.努力創(chuàng)造新時(shí)代中國(guó)防沙治沙新奇跡

要認(rèn)識(shí)防沙治沙工作的長(zhǎng)期性、艱巨性、反復(fù)性和不確定性，進(jìn)一步提高站位，增強(qiáng)使命感和緊迫感，堅(jiān)決打贏“三北”工程攻堅(jiān)戰(zhàn)，努力創(chuàng)造新時(shí)代中國(guó)防沙治沙新奇跡。

認(rèn)真總結(jié)“三北”工程歷史經(jīng)驗(yàn)并在后期建設(shè)中堅(jiān)持和發(fā)展。一是堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，像“三北”防護(hù)林體系建設(shè)這樣的重大生態(tài)工程，只有在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下才能干成。我們黨站在中華民族永續(xù)發(fā)展根本大計(jì)的高度加強(qiáng)對(duì)“三北”工程的系統(tǒng)謀劃、整體部署、全面推進(jìn)，整合政府、市場(chǎng)、社會(huì)多方面力量和資源，為“三北”工程的順利實(shí)施和推進(jìn)提供了最堅(jiān)實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)力量，充分體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義最大的制度優(yōu)勢(shì)。二是堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，工程從起步開始就有總體規(guī)劃，每期都有專門的階段性規(guī)劃，并根據(jù)每個(gè)階段發(fā)展的特點(diǎn)和要求，對(duì)規(guī)劃進(jìn)行豐富、補(bǔ)充和完善，為工程建設(shè)提供了科學(xué)指引。三是堅(jiān)持久久為功，針對(duì)不同歷史時(shí)期的新問(wèn)題新變化動(dòng)態(tài)調(diào)整優(yōu)化機(jī)制舉措，面對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)始終保持戰(zhàn)略定力，以“咬定青山不放松”的執(zhí)著奮力實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。四是堅(jiān)持生態(tài)治理與改善民生協(xié)同推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的有機(jī)結(jié)合。

扎實(shí)推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理。山水林田湖草沙是一個(gè)生命共同體，生態(tài)建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在“三北”工程后期建設(shè)過(guò)程中必須更加注重加強(qiáng)治沙、治水、治山全要素協(xié)調(diào)和管理，提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性。目前“三北”地區(qū)各類生態(tài)工程之間內(nèi)容有交叉，應(yīng)加強(qiáng)整合協(xié)同，防止治理碎片化、分散化。繼續(xù)貫徹“三大效益”有機(jī)結(jié)合的原則，加強(qiáng)與國(guó)家重大戰(zhàn)略融合貫通、互相支撐，包括與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、綠色發(fā)展戰(zhàn)略、“一帶一路”倡議、西部開發(fā)戰(zhàn)略、重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，根據(jù)新時(shí)代新征程的新要求抓緊修編“三北”工程建設(shè)總體規(guī)劃，將造林、濕地保護(hù)、草原恢復(fù)、荒漠化治理等內(nèi)容進(jìn)行整合和統(tǒng)一規(guī)劃實(shí)施，加強(qiáng)工程建設(shè)總體規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃的配合銜接，嚴(yán)格實(shí)施國(guó)土空間用途管控，留足必要的生態(tài)空間。

堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，加快解決制約工程建設(shè)的關(guān)鍵性問(wèn)題。一是遵循自然生態(tài)系統(tǒng)演替規(guī)律，加強(qiáng)科學(xué)治理，利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)抓緊摸清“三北”地區(qū)詳細(xì)的水、土、氣、生等基礎(chǔ)資料和家底，正確把握人工生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性、不穩(wěn)定性、層次性及動(dòng)態(tài)特征，加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵性問(wèn)題的科學(xué)研究和對(duì)策分析，科學(xué)謀劃規(guī)劃后續(xù)工程建設(shè)的布局、節(jié)奏、結(jié)構(gòu)、重點(diǎn)，努力提高工程成林率，有效防止防護(hù)林退化，大力提升荒漠化治理效率。二是針對(duì)區(qū)域水資源短缺的客觀現(xiàn)實(shí)，高度重視水資源承載能力，堅(jiān)持以水定綠、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，把水資源作為最大剛性約束，以提高水資源利用效率為目標(biāo)，協(xié)調(diào)生活用水、生產(chǎn)用水和生態(tài)用水，大力發(fā)展節(jié)水林草。三是創(chuàng)新投入機(jī)制，建立多元化、全過(guò)程投資模式，加強(qiáng)后期保護(hù)、撫育、管理與更新改造等資金保障力度，實(shí)行更加精準(zhǔn)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策，全力推動(dòng)新時(shí)代“三北”工程高質(zhì)量發(fā)展。