袁康：夯實(shí)數(shù)據(jù)要素流通的制度基石

作者：袁康，系武漢大學(xué)網(wǎng)絡(luò)治理研究院副院長、湖北省中國特色社會(huì)主義理論體系研究中心研究員

數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵要素，數(shù)據(jù)的高效流通和合理使用是充分釋放數(shù)據(jù)要素價(jià)值、支撐數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。中共中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（簡稱“數(shù)據(jù)二十條”）對數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度作出系統(tǒng)性布局，隨著國家數(shù)據(jù)局正式掛牌運(yùn)行，數(shù)據(jù)要素流動(dòng)的制度建設(shè)進(jìn)入實(shí)質(zhì)階段。充分尊重?cái)?shù)據(jù)流動(dòng)市場規(guī)律和制度需求，按照產(chǎn)權(quán)明晰、交易順暢、安全合規(guī)的要求完善數(shù)據(jù)流通制度，是構(gòu)建和發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場的基礎(chǔ)工程。

明確數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，突破數(shù)據(jù)要素流通的關(guān)鍵障礙

產(chǎn)權(quán)明晰是數(shù)據(jù)要素市場化配置的基本前提。當(dāng)前我國數(shù)據(jù)市場流通規(guī)模不大且交易不活躍，原因并非缺少高質(zhì)量數(shù)據(jù)產(chǎn)品供給和需求，而是由于數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度的缺位。加快構(gòu)建數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，明確數(shù)據(jù)權(quán)利結(jié)構(gòu)和權(quán)利歸屬，有助于消除制度不確定性導(dǎo)致的激勵(lì)不相容，解決數(shù)據(jù)要素流通的關(guān)鍵障礙。

數(shù)據(jù)具有虛擬性、可復(fù)制性、非排他性、非消耗性等特征，其形成又涉及來源方、處理者等眾多主體的共同貢獻(xiàn)，且數(shù)據(jù)在財(cái)產(chǎn)屬性之外還具有一定的人格屬性，存在利益相關(guān)方和權(quán)益內(nèi)容的多元性，這決定了數(shù)據(jù)難以按照傳統(tǒng)方式確定其權(quán)利結(jié)構(gòu)和歸屬�！皵�(shù)據(jù)二十條”提出了數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)等分置的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制，嘗試通過淡化所有權(quán)平衡數(shù)據(jù)生產(chǎn)、流通和使用過程中各方參與者的權(quán)利。數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)性分置能夠在一定程度上明確權(quán)利界定和分配的原則和方向，但相關(guān)權(quán)利的具體權(quán)能和歸屬仍有待于在制度設(shè)計(jì)中予以精細(xì)化、規(guī)范化立法表達(dá)，實(shí)現(xiàn)從政策話語到制度規(guī)則的落地。

數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度的明確需要充分考慮數(shù)據(jù)生命周期的客觀規(guī)律和利益結(jié)構(gòu)，以鼓勵(lì)數(shù)據(jù)生產(chǎn)和便利數(shù)據(jù)流通利用為價(jià)值導(dǎo)向，完成制度選擇與規(guī)則構(gòu)建。首先，數(shù)據(jù)權(quán)屬界定應(yīng)以數(shù)據(jù)生產(chǎn)為中心。由數(shù)據(jù)采集、清洗、加工等構(gòu)成的數(shù)據(jù)生產(chǎn)是數(shù)據(jù)要素的形成基礎(chǔ)和價(jià)值來源。將數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)授予數(shù)據(jù)生產(chǎn)者，是尊重其處理投入并激勵(lì)數(shù)據(jù)價(jià)值創(chuàng)造的理性選擇。其次，數(shù)據(jù)權(quán)能劃分應(yīng)以數(shù)據(jù)流通為中心。數(shù)據(jù)確權(quán)不僅要考慮權(quán)益保護(hù)，也要考慮流通便利。多樣化的數(shù)據(jù)權(quán)能配置可以為數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)主體以更加靈活且符合實(shí)際的方式進(jìn)行數(shù)據(jù)流通提供便利。應(yīng)將數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)合理劃分為持有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等權(quán)能，形成體系化多樣性的數(shù)據(jù)權(quán)能結(jié)構(gòu)，允許數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)主體選擇性或概括性地轉(zhuǎn)讓或授權(quán)，從而為數(shù)據(jù)要素流通提供更為靈活的制度空間。最后，以利益平衡為中心完善數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)限制。要素意義上的數(shù)據(jù)來源于眾多主體的貢獻(xiàn)，涉及大量個(gè)人或組織的人格利益和財(cái)產(chǎn)利益，因此數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)并非絕對權(quán)，而應(yīng)受到在先權(quán)益和公共利益的限制。為避免數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)集中于數(shù)據(jù)生產(chǎn)者導(dǎo)致的壟斷和侵權(quán)，可以考慮探索原始數(shù)據(jù)主體即數(shù)據(jù)來源者的刪除權(quán)制度、數(shù)據(jù)的合理使用和強(qiáng)制許可制度，合理限制數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)以實(shí)現(xiàn)多方利益的平衡。

創(chuàng)新數(shù)據(jù)交易制度，激發(fā)數(shù)據(jù)要素流通的市場活力

交易流通是數(shù)據(jù)要素價(jià)值釋放的重要途徑。只有創(chuàng)新數(shù)據(jù)交易制度，暢通數(shù)據(jù)流通的市場渠道，降低數(shù)據(jù)流通的交易成本，才能充分激發(fā)數(shù)據(jù)要素流通的市場活力，讓數(shù)據(jù)持有者有意愿而且便利地流通數(shù)據(jù)，從而真正發(fā)揮數(shù)據(jù)的要素價(jià)值。

建立多層次數(shù)據(jù)市場交易規(guī)則體系。一是構(gòu)建差異化的數(shù)據(jù)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)體系。尊重場外交易中數(shù)據(jù)產(chǎn)品供需雙方的自主合意，明確進(jìn)場交易數(shù)據(jù)產(chǎn)品的準(zhǔn)入條件，確保數(shù)據(jù)產(chǎn)品高質(zhì)量供給。二是構(gòu)建市場化的數(shù)據(jù)定價(jià)機(jī)制。在有效監(jiān)管價(jià)格壟斷和定價(jià)歧視基礎(chǔ)上，指導(dǎo)數(shù)據(jù)交易各方結(jié)合數(shù)據(jù)生產(chǎn)成本、數(shù)據(jù)利用價(jià)值和數(shù)據(jù)稀缺程度等因素，采取協(xié)商或競價(jià)等方式確定數(shù)據(jù)價(jià)格。三是構(gòu)建數(shù)據(jù)交易主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任體系。合理配置數(shù)據(jù)產(chǎn)品提供者、購買者、交易平臺、數(shù)據(jù)服務(wù)商等相關(guān)主體在數(shù)據(jù)產(chǎn)品發(fā)布、定價(jià)、交易、登記和交付等整個(gè)交易鏈條中的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，形成對相關(guān)主體的制度激勵(lì)和行為約束。

健全數(shù)據(jù)市場基礎(chǔ)設(shè)施的制度框架。數(shù)據(jù)交易場所、數(shù)據(jù)登記結(jié)算機(jī)構(gòu)等基礎(chǔ)設(shè)施是構(gòu)建數(shù)據(jù)交易市場體系，提供低成本、高效率和可信賴數(shù)據(jù)流通環(huán)境的重要支撐。一是以差異化市場準(zhǔn)入制度合理布局?jǐn)?shù)據(jù)交易場所，控制交易場所數(shù)量，避免重復(fù)建設(shè)和過度競爭造成的資源浪費(fèi)和效率降低。二是以明確的業(yè)務(wù)規(guī)則推動(dòng)交易場所與數(shù)據(jù)商功能分離，避免交易過程中的利益沖突。三是建立集中統(tǒng)一的數(shù)據(jù)登記結(jié)算制度，將當(dāng)前交易場所的登記結(jié)算功能歸集至全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)登記結(jié)算機(jī)構(gòu)，由其面向場內(nèi)場外數(shù)據(jù)交易提供集約化的數(shù)據(jù)權(quán)屬登記和數(shù)據(jù)交易確認(rèn)，防止各數(shù)據(jù)交易場所單方面登記可能帶來的權(quán)利沖突與爭議。

完善數(shù)據(jù)專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的制度保障。數(shù)據(jù)要素市場的繁榮發(fā)展，離不開數(shù)據(jù)集成、數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)、合規(guī)認(rèn)證、數(shù)據(jù)托管、資產(chǎn)評估等第三方專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的參與。一是確認(rèn)數(shù)據(jù)專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)資格并加強(qiáng)備案管理，通過合理設(shè)置各類服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件和備案要求，賦予合格機(jī)構(gòu)參與數(shù)據(jù)交易并開展撮合、評估、托管、咨詢等活動(dòng)的業(yè)務(wù)資格和法律地位。二是明確各類專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍和業(yè)務(wù)規(guī)則，加強(qiáng)業(yè)務(wù)監(jiān)管，建立各類業(yè)務(wù)之間的防火墻，避免業(yè)務(wù)混同所造成的道德風(fēng)險(xiǎn)。三是鼓勵(lì)專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展和有序競爭，將財(cái)稅優(yōu)惠、政府補(bǔ)貼等政策性支持措施制度化，扶持?jǐn)?shù)據(jù)專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)做大做強(qiáng)，提升專業(yè)服務(wù)能力，并為行業(yè)發(fā)展塑造良好的競爭秩序。

完善風(fēng)險(xiǎn)防控制度，筑牢數(shù)據(jù)要素流通的安全底線

風(fēng)險(xiǎn)防控是數(shù)據(jù)流通利用的底線要求。目前我國已出臺數(shù)據(jù)安全法等相關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)建了數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)防控制度的整體框架。然而數(shù)據(jù)市場仍然存在著巨大的制度需求，有賴于將數(shù)據(jù)安全的原則性要求和基礎(chǔ)性制度與數(shù)據(jù)交易的市場結(jié)構(gòu)和運(yùn)行規(guī)律相結(jié)合，轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)市場專門性規(guī)定和交易規(guī)則，通過精細(xì)化協(xié)調(diào)化的制度統(tǒng)籌數(shù)據(jù)市場的安全與發(fā)展。

落實(shí)數(shù)據(jù)安全審查制度。當(dāng)前我國數(shù)據(jù)安全審查制度尚停留在對數(shù)據(jù)出境進(jìn)行審查的階段，有必要系統(tǒng)建立數(shù)據(jù)流通中的安全審查，確保數(shù)據(jù)進(jìn)入流通領(lǐng)域的安全性。可以結(jié)合數(shù)據(jù)分級分類保護(hù)制度明確數(shù)據(jù)流通安全評估的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，在合理進(jìn)行差異化處理的基礎(chǔ)上，充分評估數(shù)據(jù)流通交易所帶來的風(fēng)險(xiǎn)程度以及流通的合理性、正當(dāng)性和必要性，避免可能存在風(fēng)險(xiǎn)隱患的數(shù)據(jù)流向市場。同時(shí)，建立數(shù)據(jù)流通的準(zhǔn)入目錄，明確禁止流通、限制流通、允許流通和鼓勵(lì)流通的數(shù)據(jù)類型，防止含有個(gè)人敏感信息、商業(yè)秘密和國家機(jī)密的原始數(shù)據(jù)或重要數(shù)據(jù)進(jìn)行交易。

加強(qiáng)數(shù)據(jù)流通的安全防護(hù)。具體而言，將數(shù)據(jù)市場基礎(chǔ)設(shè)施納入關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)框架并實(shí)施重點(diǎn)保護(hù)，避免因受攻擊、侵入、干擾和破壞導(dǎo)致數(shù)據(jù)泄露、篡改、破壞以及非法獲取和利用；落實(shí)數(shù)據(jù)市場主體的安全防護(hù)義務(wù)，明確數(shù)據(jù)交易雙方以及服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)建立完備的安全管理制度并采取必要的安全技術(shù)措施，定期開展風(fēng)險(xiǎn)評估和壓力測試；完善數(shù)據(jù)流通安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，建立以強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)為底線、以推薦性標(biāo)準(zhǔn)為目標(biāo)的數(shù)據(jù)流通安全可信技術(shù)方案，鼓勵(lì)發(fā)展隱私計(jì)算、數(shù)字水印、數(shù)據(jù)加密等技術(shù)手段，以滿足數(shù)據(jù)流通交易的訪問權(quán)限控制、防篡改、可追溯等安全需求。

優(yōu)化數(shù)據(jù)流通合規(guī)監(jiān)管體系。全流程合規(guī)是數(shù)據(jù)流通安全的基本要求，構(gòu)建完善有效的數(shù)據(jù)流通合規(guī)監(jiān)管體系，激發(fā)協(xié)同治理效能，有助于保障數(shù)據(jù)流通的安全可控。第一，明確國家網(wǎng)信辦和國家數(shù)據(jù)局的監(jiān)管定位，確保監(jiān)管政策的協(xié)調(diào)性與一致性。第二，明確數(shù)據(jù)市場基礎(chǔ)設(shè)施的自律性監(jiān)管地位與職責(zé)，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)交易場所和登記結(jié)算機(jī)構(gòu)的一線地位和公共定位，支持其通過交易規(guī)則和自律措施強(qiáng)化對數(shù)據(jù)市場主體和行為的合規(guī)約束。第三，鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)力量參與數(shù)據(jù)流通合規(guī)協(xié)同治理，以行業(yè)規(guī)范、自律公約、舉報(bào)投訴等多元方式對數(shù)據(jù)流通合規(guī)進(jìn)行約束和監(jiān)督，共同維護(hù)數(shù)據(jù)市場的合規(guī)文化和安全保障。