張可云：依托城市群建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)

作者：張可云，系中國(guó)人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所教授

構(gòu)建新發(fā)展格局是我國(guó)在新發(fā)展階段把握發(fā)展主動(dòng)權(quán)的先手棋。完善國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)，形成供需互促、產(chǎn)銷(xiāo)并進(jìn)的良性循環(huán)則是筑牢新發(fā)展格局的基礎(chǔ)支撐和內(nèi)在要求。2022年4月10日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》，明確提出“結(jié)合區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施，鼓勵(lì)京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)以及成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈、長(zhǎng)江中游城市群等區(qū)域，在維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)前提下，優(yōu)先開(kāi)展區(qū)域市場(chǎng)一體化建設(shè)工作，建立健全區(qū)域合作機(jī)制”。因此，建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)要用好城市群這一“排頭兵”，形成合理有序的城市布局體系，破除區(qū)域壁壘，強(qiáng)化區(qū)域間協(xié)作，探索積累一體化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，為高質(zhì)量發(fā)展蓄勢(shì)賦能。

城市群具有助推形成統(tǒng)一大市場(chǎng)的良好基礎(chǔ)

我國(guó)幅員遼闊，不同區(qū)域的資源稟賦、區(qū)位條件、市場(chǎng)化水平和發(fā)展階段各不相同。建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)不可能一蹴而就，要分區(qū)域、分階段推進(jìn)。城市群具有探索統(tǒng)一大市場(chǎng)的良好基礎(chǔ)，是建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)“排頭兵”的優(yōu)先選擇。

城市群是城市的空間組合，可突破行政壁壘實(shí)現(xiàn)更大空間范圍的分工協(xié)作。與單個(gè)城市相比，城市群的優(yōu)勢(shì)在于拓展了經(jīng)濟(jì)合作的空間范圍，能最大限度發(fā)揮集聚優(yōu)勢(shì)。依托城市群發(fā)展，強(qiáng)化城市間協(xié)作聯(lián)系，有助于打破市場(chǎng)分割的局面，發(fā)揮地方優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向高技術(shù)化和高附加值化轉(zhuǎn)變。習(xí)近平總書(shū)記指出，“以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體，絕不是關(guān)起門(mén)來(lái)封閉運(yùn)行，而是通過(guò)發(fā)揮內(nèi)需潛力，使國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和國(guó)際市場(chǎng)更好聯(lián)通，更好利用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，實(shí)現(xiàn)更加強(qiáng)勁可持續(xù)的發(fā)展”。城市群同時(shí)具有高水平對(duì)外開(kāi)放優(yōu)勢(shì)和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，有利于集聚全球高端資源要素，進(jìn)一步優(yōu)化城市群生產(chǎn)要素配置，催生出更多新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)與新模式，打造國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)。

城市群是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的核心引擎，能有效發(fā)揮集聚經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)以擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和人口向少數(shù)地區(qū)集聚的現(xiàn)象普遍存在。城市群是人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)高度集聚的地區(qū)，蘊(yùn)含著“1+1＞2”的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。城市群常住人口持續(xù)增長(zhǎng)，有利于吸引新技術(shù)與新產(chǎn)業(yè)，培育新業(yè)態(tài)、新模式，激發(fā)創(chuàng)新活力和激活消費(fèi)市場(chǎng)。依托城市群產(chǎn)業(yè)集聚，能不斷降低企業(yè)的生產(chǎn)、交流和交易成本，建立勞動(dòng)力共享池，產(chǎn)生集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。發(fā)揮城市群的技術(shù)引領(lǐng)作用，推動(dòng)中心城市知識(shí)外溢，還能輻射帶動(dòng)周邊中小城市、小城鎮(zhèn)和縣域協(xié)同發(fā)展，促進(jìn)市場(chǎng)規(guī)模不斷擴(kuò)大。

城市群是體制機(jī)制改革的先行者，有利于推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合。充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，要讓需求引領(lǐng)資源要素自由流動(dòng)。要素自由流動(dòng)的區(qū)域壁壘主要包括地理壁壘和制度壁壘兩個(gè)方面。隨著城市群交通網(wǎng)絡(luò)不斷完善，地理壁壘因素逐漸消除。雖然行政區(qū)發(fā)展模式帶來(lái)的區(qū)域壁壘現(xiàn)象短時(shí)間內(nèi)難以消除，但我國(guó)城市群在信息共享、公共服務(wù)一體化和行政事務(wù)異地通辦等事項(xiàng)方面進(jìn)行了積極嘗試，為打破制度壁壘、深化體制機(jī)制改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境提供了豐富經(jīng)驗(yàn)，已經(jīng)成為建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的一個(gè)突破口。

依托城市群建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)面臨的挑戰(zhàn)

城市群已成為我國(guó)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的推動(dòng)力和探索一體化的重要區(qū)域，但城市群賦能建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)仍然面臨一些挑戰(zhàn)。

從產(chǎn)業(yè)分工看，城市群內(nèi)部協(xié)同度不高，分工合作優(yōu)勢(shì)尚未很好釋放。改革開(kāi)放后，在財(cái)政分權(quán)和地方政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)政策的制度下，各行政區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力極大增強(qiáng)，但在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)也形成了一定程度上的區(qū)域壁壘，阻礙了跨省份城市群的發(fā)展。即使在同一省份內(nèi)部，也存在不同行政單元發(fā)展目標(biāo)不一致和一體化建設(shè)積極性不足的問(wèn)題。這些問(wèn)題妨礙了區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工和協(xié)同發(fā)展，導(dǎo)致地區(qū)優(yōu)勢(shì)和規(guī)模優(yōu)勢(shì)難以充分發(fā)揮。

從發(fā)展格局看，城市群發(fā)展不平衡不充分現(xiàn)象仍十分突出，市場(chǎng)規(guī)模優(yōu)勢(shì)尚未充分發(fā)揮。我國(guó)區(qū)域發(fā)展差異較大的問(wèn)題由來(lái)已久。從城市群之間考察，位于不同區(qū)域的城市群發(fā)展水平高低不一。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要集中在長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀與成渝地區(qū)組成的菱形區(qū)域內(nèi)，萬(wàn)億元城市俱樂(lè)部中的成員城市也主要集中分布于這一區(qū)域，中西部地區(qū)與東北地區(qū)的城市群要么尚處于發(fā)育期，要么還未成形，集聚能力不足；從城市群內(nèi)部考察，發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題也較為突出。2022年，北京和天津的GDP占京津冀城市群GDP總量的比重超過(guò)56%，重慶和成都兩個(gè)城市的人口和GDP在成渝地區(qū)所占比重均超過(guò)50%。區(qū)域和城市群發(fā)展動(dòng)力極化現(xiàn)象明顯，中小城市吸引力不足，縣域綜合實(shí)力整體還不夠強(qiáng)，這種城鎮(zhèn)布局體系難以支撐區(qū)域經(jīng)濟(jì)邁向更高質(zhì)量的協(xié)調(diào)發(fā)展。

從體制機(jī)制看，城市群深度合作面臨挑戰(zhàn)，行政壁壘依然存在。城市群一體化建設(shè)的主要著力點(diǎn)普遍聚焦于基礎(chǔ)設(shè)施一體化，對(duì)協(xié)同發(fā)展體制機(jī)制改革的關(guān)注還不夠。實(shí)現(xiàn)要素自由流動(dòng)不僅需要聯(lián)通城市網(wǎng)絡(luò)，更需要破除體制機(jī)制障礙。從不同要素來(lái)看，數(shù)據(jù)、技術(shù)、資本等要素更易充分流動(dòng)，大多數(shù)城市群通過(guò)搭建信息共享平臺(tái)等措施推動(dòng)了這些要素的跨區(qū)域流動(dòng)。然而，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和土地要素市場(chǎng)化配置的進(jìn)展較慢。例如，2021年長(zhǎng)三角地區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)64.72%，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率僅為46.7%。城市群內(nèi)的城鄉(xiāng)人口流動(dòng)、集體土地資源的市場(chǎng)化配置和資產(chǎn)化運(yùn)營(yíng)等機(jī)制仍不健全，不僅阻礙要素自由流動(dòng)，而且會(huì)抑制流動(dòng)人口消費(fèi)力，削弱超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)。

以城市群一體化發(fā)展助力全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面取得重要成就，“兩橫三縱”的新型城鎮(zhèn)化格局已基本成形，人口和經(jīng)濟(jì)密度不斷提高，城市群總體發(fā)展水平明顯提升。新征程推動(dòng)城市群一體化發(fā)展，助力全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，需要進(jìn)一步做好以下幾方面工作。

避免產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)，推進(jìn)城市間分工協(xié)作。各城市應(yīng)摒棄“小而全”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，兼顧自身在整體發(fā)展格局中的定位，從全局角度布局地方產(chǎn)業(yè)。城市群的組成城市因地理位置相近，資源稟賦相似，往往具有相似的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。城市間的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)會(huì)導(dǎo)致協(xié)作分工關(guān)系難以為繼，進(jìn)而減弱城市群的經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。為此，應(yīng)探索解決地區(qū)間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和發(fā)展過(guò)程中的利益沖突，協(xié)調(diào)好城市間合作分工的利益分配，引導(dǎo)各地差異化、特色化、有序化發(fā)展，促進(jìn)上下游、產(chǎn)供銷(xiāo)、大中小企業(yè)配套協(xié)同發(fā)展。城市群內(nèi)的各城市應(yīng)該將城市群的全局利益放在首位，形成相互協(xié)調(diào)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的生產(chǎn)力布局。此外，有必要進(jìn)一步提升城市群的對(duì)外開(kāi)放水平，用好地緣優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)等制度優(yōu)勢(shì)。通過(guò)深度參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和合作，更有效地利用全球要素和市場(chǎng)資源，培育新業(yè)態(tài)，塑造新的產(chǎn)業(yè)鏈。

建立合理的城市體系，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。合理的城市體系是指適應(yīng)城市群發(fā)展階段的、大中小城市和小城鎮(zhèn)職能明確的布局體系。建立合理的城市體系需要特別注意區(qū)域發(fā)展差異，重點(diǎn)考慮空間單元的異質(zhì)性，對(duì)不同城市群因勢(shì)利導(dǎo)，充分利用區(qū)域協(xié)同效應(yīng)打造強(qiáng)有力的區(qū)域增長(zhǎng)極。例如，長(zhǎng)三角城市群呈“一超二特三大”的布局體系，是城市層級(jí)體系較為合理的區(qū)域，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同，發(fā)揮好中心城市對(duì)中小城市和縣域的帶動(dòng)作用。成渝城市群“雙核獨(dú)大”特征突出，應(yīng)重點(diǎn)培育和扶持中小城市，減弱中心城市的“虹吸效應(yīng)”。城市群形成布局合理、層級(jí)完善的城鎮(zhèn)化空間布局，可以有效發(fā)揮城市群內(nèi)不同城市的優(yōu)勢(shì)，協(xié)調(diào)帶動(dòng)周邊區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，使建設(shè)超大規(guī)模市場(chǎng)成為一個(gè)可持續(xù)的過(guò)程。

暢通城市間聯(lián)系，創(chuàng)新城市群市場(chǎng)一體化的體制機(jī)制。各城市應(yīng)摒棄本地至上和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)至上的發(fā)展觀念，協(xié)力做好城市群市場(chǎng)一體化體制機(jī)制建設(shè)。第一，構(gòu)建綜合完善的交通網(wǎng)絡(luò)體系。完善現(xiàn)代化多層級(jí)的軌道交通網(wǎng)絡(luò)，暢通勞動(dòng)力流動(dòng)渠道；打通相鄰城市高速公路短直連接，解決城市間斷頭路導(dǎo)致的交通銜接不暢問(wèn)題，為軌道交通運(yùn)力提供有效補(bǔ)充，暢通產(chǎn)品流通渠道。第二，建立城市群層級(jí)的專(zhuān)業(yè)組織機(jī)構(gòu)，持續(xù)清理與城市群高質(zhì)量一體化發(fā)展相悖的地方性法規(guī)和政府條例。強(qiáng)化反壟斷并依法查處不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，破除地方保護(hù)和區(qū)域壁壘，引導(dǎo)城市群資本、數(shù)據(jù)、技術(shù)等要素有序自由流動(dòng)。第三，出臺(tái)城市群統(tǒng)一的法律法規(guī)，提升城市群一體化發(fā)展的法治化水平，切實(shí)保證產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、公平競(jìng)爭(zhēng)、社會(huì)信用等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)制度落到實(shí)處，共同推進(jìn)城市群營(yíng)商環(huán)境的不斷優(yōu)化。