楊云成：不斷提高黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)質(zhì)量

作者：楊云成，系北京市習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想研究中心特約研究員、中共北京市委黨校黨史黨建教研部副主任  

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上，黨的自我革命永遠(yuǎn)在路上。黨內(nèi)法規(guī)制度是調(diào)整黨員與黨員、黨員與組織、組織與組織關(guān)系以及規(guī)范黨內(nèi)一切活動(dòng)的標(biāo)尺，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的長遠(yuǎn)之策、根本之策。深入推進(jìn)新時(shí)代黨的建設(shè)新的偉大工程，以黨的自我革命引領(lǐng)社會(huì)革命，必須健全和完善內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)體系，為推進(jìn)偉大自我革命提供制度保障。

以黨章為根本依據(jù)。一方面，黨章是黨的總章程，集中體現(xiàn)黨的性質(zhì)和宗旨、黨的理論和路線方針政策、黨的重要主張，規(guī)定了黨的重要制度和體制機(jī)制，是全黨必須共同遵守的根本行為規(guī)范。另一方面，黨章是管黨治黨的總規(guī)矩，在黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)范體系中居最高地位。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，黨內(nèi)法規(guī)制度主要包括黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則。與作為“基本規(guī)定”的準(zhǔn)則、“全面規(guī)定”的條例和“具體規(guī)定”的規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則相比，黨章是對(duì)黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)、組織原則和組織機(jī)構(gòu)、黨員義務(wù)權(quán)利以及黨的紀(jì)律等作出的根本規(guī)定，在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中，位階最高，效力最高。

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)以黨章為根本依據(jù)，要求下位黨內(nèi)法規(guī)制度不能與黨章相沖突。避免這種沖突，要進(jìn)一步健全和完善前置審核制度，規(guī)范審核流程、審核權(quán)限、審核意見處置等，重點(diǎn)審核是否同黨章、黨的理論和路線方針政策相抵觸。以黨章為根本依據(jù)，還要求準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則等下位黨內(nèi)法規(guī)制度必須細(xì)化、配套、落實(shí)黨章的相關(guān)規(guī)定。

嚴(yán)格貫徹落實(shí)民主集中制的各項(xiàng)要求。任何一部黨內(nèi)法規(guī)都有明確的問題導(dǎo)向，必然為解決某一現(xiàn)實(shí)問題而存在；作為組織行為規(guī)范，任何一部黨內(nèi)法規(guī)制度必然要體現(xiàn)中國共產(chǎn)黨的組織運(yùn)行基本邏輯。作為調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系的規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)制度必須嚴(yán)格貫徹落實(shí)民主集中制的各項(xiàng)要求。

一方面，黨內(nèi)法規(guī)制度的制定過程體現(xiàn)民主集中制原則。起草黨內(nèi)法規(guī)制度，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，全面掌握實(shí)際情況，認(rèn)真總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)和新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，充分了解各級(jí)黨組織和廣大黨員的意見和建議。涉及其他部門和單位工作范圍的事項(xiàng)，同有關(guān)部門和單位協(xié)商一致。草案形成后廣泛征求意見，除書面形式、座談會(huì)、論證會(huì)、網(wǎng)上征詢等形式，可探索引進(jìn)國家立法中的“聽證會(huì)”制度。

另一方面，黨內(nèi)法規(guī)制度的運(yùn)行評(píng)估體現(xiàn)民主集中制原則。黨內(nèi)法規(guī)制度運(yùn)行成效評(píng)估，在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，但主體應(yīng)當(dāng)多元。各級(jí)黨組織特別是黨內(nèi)法規(guī)制度制定機(jī)關(guān)和起草部門應(yīng)認(rèn)真分析黨的建設(shè)面臨的新形勢和新任務(wù)，聚焦當(dāng)前全面從嚴(yán)治黨面臨的突出問題，及時(shí)做好“立改廢”工作。黨員群眾是黨內(nèi)法規(guī)制度最主要的作用對(duì)象，他們對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的運(yùn)行情況了解較多，應(yīng)參與黨內(nèi)法規(guī)制度評(píng)估工作，他們的意見和態(tài)度是衡量黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)。

問題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向相統(tǒng)一。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，就是緊緊圍繞“六個(gè)如何始終”，正確處理應(yīng)然與實(shí)然的關(guān)系，按照急用優(yōu)先原則，集中力量在核心、關(guān)鍵的黨內(nèi)法規(guī)制度項(xiàng)目上取得突破。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，并不否定目標(biāo)導(dǎo)向。問題導(dǎo)向是要通過明確規(guī)定“不能為”的行為，為廣大黨員干部和各級(jí)黨組織設(shè)置“底線”；目標(biāo)導(dǎo)向，則是錨定確保黨始終成為中國特色社會(huì)主義事業(yè)堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心的根本目標(biāo)，避免“就問題談問題”，實(shí)現(xiàn)黨員干部個(gè)人意志與黨組織整體意志的統(tǒng)一、黨的組織形態(tài)邏輯與意識(shí)形態(tài)邏輯的統(tǒng)一。

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)堅(jiān)持問題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向的統(tǒng)一，主要體現(xiàn)為：以健全黨中央對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制、黨中央領(lǐng)導(dǎo)各級(jí)各類組織的制度等為重點(diǎn)，完善“兩個(gè)維護(hù)”制度機(jī)制，確保全黨團(tuán)結(jié)一致、行動(dòng)統(tǒng)一；以完善把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到黨和國家機(jī)構(gòu)履行職責(zé)全過程的制度、黨在各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的制度等為重點(diǎn)，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度，保證黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方；以健全黨的選舉制度、干部工作制度、黨員隊(duì)伍建設(shè)制度等為重點(diǎn)，完善黨的組織法規(guī)制度，全面貫徹新時(shí)代黨的組織路線；以健全黨的宣傳教育制度、黨內(nèi)民主制度、反對(duì)特權(quán)制度等為重點(diǎn)，完善黨的自身建設(shè)法規(guī)制度，堅(jiān)定推進(jìn)黨的自我革命；以健全監(jiān)督制度、紀(jì)檢制度、追責(zé)問責(zé)制度、激勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)作為制度等為重點(diǎn)，完善黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度，持續(xù)激發(fā)黨員干部秉公用權(quán)、干事創(chuàng)業(yè)。

圍繞責(zé)任設(shè)計(jì)制度，圍繞制度構(gòu)建體系。習(xí)近平總書記指出，“不明確責(zé)任，不落實(shí)責(zé)任，不追究責(zé)任，從嚴(yán)治黨是做不到的”。權(quán)責(zé)不清、職責(zé)不明是影響黨內(nèi)法規(guī)制度運(yùn)行成效的重要因素。明確責(zé)任、落實(shí)責(zé)任、考核問責(zé)，是圍繞責(zé)任設(shè)計(jì)制度的基本要素。在“明責(zé)—履責(zé)—考責(zé)—問責(zé)”的閉環(huán)系統(tǒng)中，明確職責(zé)是前提，解決“抓什么”問題；落實(shí)責(zé)任是關(guān)鍵，解決“怎樣抓”問題；考責(zé)和問責(zé)是保障，解決“抓得好不好”問題，在閉環(huán)運(yùn)行中能夠?qū)崿F(xiàn)良性循環(huán)。

實(shí)踐運(yùn)行中，有的黨內(nèi)法規(guī)制度相互脫節(jié)，彼此缺乏銜接和協(xié)調(diào)配合，不能形成系統(tǒng)化的制度鏈條，導(dǎo)致部分黨內(nèi)法規(guī)制度運(yùn)行成效較低。因此，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)還應(yīng)當(dāng)圍繞制度構(gòu)建體系，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度之間配套完備。第一，“兩個(gè)維護(hù)”制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的組織法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度等基礎(chǔ)主干中央黨內(nèi)法規(guī)制度與黨章配套。第二，具體黨內(nèi)法規(guī)制度配套基礎(chǔ)主干中央黨內(nèi)法規(guī)制度。準(zhǔn)則、條例等基礎(chǔ)主干中央黨內(nèi)法規(guī)制度在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中位階較高，多為原則性規(guī)定，它們的貫徹落實(shí)需要具體黨內(nèi)法規(guī)制度做配套。第三，地方制定的黨內(nèi)法規(guī)制度配套中央黨內(nèi)法規(guī)制度。黨的中央組織、各部門制定中央層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制度后，除中央做出特殊規(guī)定外，各省級(jí)地方黨委應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地實(shí)際情況制定相關(guān)實(shí)施辦法或?qū)嵤┘?xì)則，保障中央黨內(nèi)法規(guī)制度貫徹落實(shí)。

堅(jiān)持系統(tǒng)觀念。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，不僅包括制定新的法規(guī)制度、完善已有的法規(guī)制度、廢止不適應(yīng)的法規(guī)制度，執(zhí)行中的嚴(yán)格監(jiān)督、深入開展黨內(nèi)法規(guī)制度教育也是重要方面。監(jiān)督部門應(yīng)加強(qiáng)日常督查和專項(xiàng)檢查，防止出現(xiàn)重制定、輕執(zhí)行，重宣教、輕落實(shí)等問題。完善監(jiān)督、考核機(jī)制，將各地黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行情況列為各級(jí)黨委巡視、巡察、督查考核的重點(diǎn)內(nèi)容，經(jīng)常性開展監(jiān)督檢查，防止“制度空轉(zhuǎn)”；將黨員干部對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度的認(rèn)知情況作為提拔考察、年終考核的重要內(nèi)容，實(shí)行常態(tài)化考核與不定期考核相結(jié)合，不斷提高黨員干部的熟知度。干部教育培訓(xùn)工作主管部門嚴(yán)格貫徹落實(shí)《干部教育培訓(xùn)工作條例》，把黨內(nèi)法規(guī)制度列入各級(jí)黨委（黨組）理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)內(nèi)容，納入各級(jí)黨校（行政學(xué)院）教學(xué)內(nèi)容和領(lǐng)導(dǎo)干部任職培訓(xùn)、在職培訓(xùn)的必訓(xùn)課程，不斷增強(qiáng)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的紀(jì)律觀念和規(guī)矩意識(shí)。黨員干部個(gè)人也應(yīng)當(dāng)積極作為，自覺學(xué)習(xí)、嚴(yán)格遵守黨的各類規(guī)章制度。

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的系統(tǒng)性，還體現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)制度與國家法律之間的緊密聯(lián)系。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位是緊密聯(lián)系在一起的。一方面，紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必須遵循的原則，黨的初心使命決定了黨員干部不能站在法律的“底線”邊沿，內(nèi)容規(guī)定上黨內(nèi)法規(guī)制度要嚴(yán)于國家法律。另一方面，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐中，適時(shí)將經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)、比較成熟的規(guī)定，依照法定程序上升為國家法律法規(guī)，更好地用法律規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行。這是中國特色社會(huì)主義法治發(fā)展的獨(dú)特路徑，不僅解決了黨內(nèi)法規(guī)制度與國家法律相互銜接的問題，也是堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的重要體現(xiàn)。