魯明川：推動城鎮(zhèn)空間內(nèi)涵式集約化綠色發(fā)展

作者：魯明川，系浙大城市學院教授、浙江省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員

建設美麗中國是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的重要目標。今年1月發(fā)布的《中共中央國務院關于全面推進美麗中國建設的意見》指出，全面推進美麗中國建設，必須加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，強調(diào)“嚴格管控城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，推動城鎮(zhèn)空間內(nèi)涵式集約化綠色發(fā)展”。新型城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，建設人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，必須深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，打好法治、市場、科技、政策“組合拳”，按照“生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”發(fā)展要求，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，推動城鎮(zhèn)空間內(nèi)涵式集約化綠色發(fā)展，以高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境支撐高質(zhì)量發(fā)展。

1.強化法治保障，完善城鎮(zhèn)空間發(fā)展規(guī)劃

以法治保障城鎮(zhèn)空間綠色發(fā)展。必須完善自然資源資產(chǎn)管理制度體系，健全國土空間用途管制制度。城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)直接關系新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量，推動城鎮(zhèn)空間內(nèi)涵式集約化綠色發(fā)展，應把空間結(jié)構(gòu)調(diào)整擺在重要位置，樹立“精明增長”“緊湊城市”理念，堅持集約發(fā)展，加強相關法規(guī)、標準和制度建設，提高城鎮(zhèn)建設用地利用效率，推動城市發(fā)展由外延擴張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是集中進行城鎮(zhèn)開發(fā)建設、完善城鎮(zhèn)功能、提升空間品質(zhì)的區(qū)域邊界，是調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進新型城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線。必須依法嚴格落實城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的相關要求，統(tǒng)籌做好城鎮(zhèn)建設用地安排，嚴控新增建設用地，嚴格規(guī)范城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的全周期管理，加大存量用地盤活力度，促進城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展。

以法治保障城鎮(zhèn)居民綠色生活。城市發(fā)展應把握好生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間的內(nèi)在聯(lián)系，實現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀。人多地少是我國基本國情，推進新型城鎮(zhèn)化過程中，在使用土地資源時必須統(tǒng)籌考慮人口資源環(huán)境承載能力，處理好城鎮(zhèn)生產(chǎn)、生活和生態(tài)的關系，通過加強立法優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，增強城市宜居性�？茖W規(guī)劃城鎮(zhèn)建設用地中工業(yè)用地和居住用地比例，建立空間規(guī)劃體系。編制空間規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃應多聽取群眾意見、尊重專家意見，規(guī)劃形成后必須通過立法形式確定下來。加強《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律法規(guī)的普及力度，引導市民群眾自覺抵制污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為，共創(chuàng)綠色生活。

以法治保護城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境。城鎮(zhèn)是現(xiàn)代化的重要載體，也是人口最密集、污染排放最集中的地方。新型城鎮(zhèn)化不僅追求經(jīng)濟目標，而且追求生態(tài)目標，強調(diào)人與自然和諧共生。必須堅持法治思維，把保護城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境擺在更加突出位置，統(tǒng)籌山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理，形成人與自然和諧共生的城鎮(zhèn)生態(tài)空間。實施最嚴格的地上地下、陸海統(tǒng)籌、區(qū)域聯(lián)動的生態(tài)環(huán)境保護制度，推進國土空間規(guī)劃法等立法工作，在空間上對經(jīng)濟社會活動進行合理限定。依法控制城鎮(zhèn)開發(fā)強度，劃定水體保護線、綠地系統(tǒng)線、基礎設施建設控制線、歷史文化保護線、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線，推動城鎮(zhèn)緊湊發(fā)展和節(jié)約集約用地，形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設運營模式。深入實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，強化執(zhí)法監(jiān)管和保護修復，確保功能不降低、性質(zhì)不改變。

2.發(fā)揮市場作用，釋放城鎮(zhèn)空間發(fā)展新活力

加快建設全國統(tǒng)一大市場，促進城鎮(zhèn)空間集約化發(fā)展。我國正在加快建設全國統(tǒng)一大市場，這是進一步推動城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展的重要歷史機遇。加快建設全國統(tǒng)一大市場，可以優(yōu)先開展區(qū)域市場一體化建設工作，科學規(guī)劃城鎮(zhèn)空間布局，實現(xiàn)內(nèi)涵集約、高效綠色發(fā)展。增強中心城市輻射帶動力，加強創(chuàng)新合作機制建設，破除行政壁壘和市場分割，破解產(chǎn)業(yè)發(fā)展資源環(huán)境約束，促進生產(chǎn)要素自由流動和優(yōu)化配置，推動城鎮(zhèn)間產(chǎn)業(yè)分工、產(chǎn)業(yè)整合、園區(qū)共建，通過各類要素合理流動和高效集聚，推動城鎮(zhèn)空間內(nèi)涵式集約化發(fā)展。

構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，促進城鎮(zhèn)空間綠色發(fā)展。完善支持綠色發(fā)展的財稅、金融、投資、價格政策和環(huán)境標準體系，形成市場化、可持續(xù)的投入機制和運營機制，推進生態(tài)環(huán)境導向的城鎮(zhèn)開發(fā)模式和投融資模式創(chuàng)新，確保生態(tài)文明建設領域財政投入規(guī)模同建設任務相匹配。完善政府有力主導、企業(yè)積極參與、市場有效調(diào)節(jié)的體制機制，更好激發(fā)全社會參與綠色發(fā)展的積極性。健全資源環(huán)境要素市場化配置體系，提升包括資源環(huán)境要素在內(nèi)的綠色全要素生產(chǎn)率，引導各類資源要素向綠色低碳發(fā)展集聚。探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑，鼓勵支持社會資本參與生態(tài)保護修復，大力發(fā)展綠色金融，促進城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。城市群是人口大國城鎮(zhèn)化的主要空間載體，是承載發(fā)展要素、提高發(fā)展質(zhì)量的主要空間形式。產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢區(qū)域集中是客觀經(jīng)濟規(guī)律，但城市單體規(guī)模不能無限擴張，應注重城鎮(zhèn)空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與資源環(huán)境承載能力相適應，完善以中心城市為核心、周邊中小城市為支撐的城市群結(jié)構(gòu)，解決中心城區(qū)人口和功能過密問題。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，引導社會力量參與城市建設、經(jīng)營、管理。充分運用市場手段補齊軟硬基礎設施短板，以完善基礎設施網(wǎng)絡為抓手，提高中小城市公共服務水平，增強中小城市對人口轉(zhuǎn)移的吸引力和承載力。放寬市場準入，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營，確保各類市場主體有序參與、公平競爭，促進人口經(jīng)濟資源環(huán)境相協(xié)調(diào)。

3.加快科技創(chuàng)新，激活城鎮(zhèn)空間發(fā)展新動能

科技創(chuàng)新是城鎮(zhèn)空間綠色發(fā)展的核心動力。城市是經(jīng)濟發(fā)展的核心區(qū)域，應堅持走內(nèi)涵式、集約型、綠色化的高質(zhì)量發(fā)展路子，把科技創(chuàng)新作為調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進經(jīng)濟社會綠色低碳轉(zhuǎn)型的動力和保障，大幅提高經(jīng)濟綠色化程度，推動經(jīng)濟發(fā)展實現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長。推進產(chǎn)業(yè)數(shù)字化智能化同綠色化的深度融合，以綠色產(chǎn)品、綠色工廠、綠色工業(yè)園區(qū)和綠色供應鏈管理為紐帶，大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高技術產(chǎn)業(yè)、綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)。構(gòu)建市場導向的綠色技術創(chuàng)新體系，帶動綠色技術推廣應用、產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈協(xié)同轉(zhuǎn)型，推動節(jié)能環(huán)保、新能源和再生利用等綠色技術產(chǎn)業(yè)化，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型升級，提升城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展水平。

科技創(chuàng)新是城鎮(zhèn)綠色生活的重要保障。我國正處在以降碳為重點戰(zhàn)略方向、推動減污降碳協(xié)同增效、促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關鍵時期。必須堅持綠色循環(huán)低碳的理念，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)布局的經(jīng)濟需要、生活需要、生態(tài)需要，合理規(guī)劃城鎮(zhèn)交通、能源、供排水、供熱、污水、垃圾處理等基礎設施。優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)鏈，促進基礎設施互聯(lián)互通，結(jié)合環(huán)境整治、存量土地再開發(fā)，增強城市內(nèi)部布局的合理性，使不同功能區(qū)相互交織、有機組合，逐步實現(xiàn)職住平衡，提升城鎮(zhèn)的通透性和微循環(huán)能力。運用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術，推進新型智慧城鎮(zhèn)建設，實現(xiàn)“科技讓生活更美好”。

科技創(chuàng)新是城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境建設的有力支撐。習近平總書記強調(diào)，“生態(tài)文明發(fā)展面臨日益嚴峻的環(huán)境污染，需要依靠更多更好的科技創(chuàng)新建設天藍、地綠、水清的美麗中國”。當前我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中向好的基礎還不牢固，需要加強科技支撐，推進綠色低碳科技自立自強，把應對氣候變化、新污染物治理等作為國家基礎研究和科技創(chuàng)新重點領域，狠抓關鍵核心技術攻關。推動城鎮(zhèn)能源清潔低碳安全高效利用，緊抓能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型這個降碳的“牛鼻子”，有序引導以電代煤、以氣代煤，鼓勵建設超低能耗和近零能耗城鎮(zhèn)建筑，持續(xù)降低碳排放強度，協(xié)同推進降碳、減污、擴綠、增長。

4.完善政策體系，推動城鎮(zhèn)空間發(fā)展實現(xiàn)升級

形成城鎮(zhèn)綠色空間格局。有效發(fā)揮政策引導作用，以優(yōu)化區(qū)域分工和產(chǎn)業(yè)布局為重點、以資源要素空間統(tǒng)籌規(guī)劃利用為主線、以構(gòu)建長效體制機制為抓手，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間格局和發(fā)展格局。結(jié)合《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》《主體功能區(qū)優(yōu)化完善技術指南》等文件精神，統(tǒng)籌考慮區(qū)域空間結(jié)構(gòu)，提高國土空間利用效率，結(jié)合化解產(chǎn)能過剩、環(huán)境整治，形成符合當?shù)貙嶋H、體現(xiàn)資源稟賦、文化特色的發(fā)展空間結(jié)構(gòu)、規(guī)模結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。推進城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)循環(huán)化改造，促進工業(yè)、建筑、交通等領域綠色低碳轉(zhuǎn)型。

打造城鎮(zhèn)綠色生活模式。習近平總書記強調(diào)，“努力把城市建設成為人與人、人與自然和諧共處的美麗家園”。推進以綠色低碳、環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)宜居、安全健康、智慧高效為導向的美麗城市建設，錨定碳達峰碳中和目標，推動能源清潔低碳安全高效利用，發(fā)展屋頂光伏等分布式能源，因地制宜推廣熱電聯(lián)產(chǎn)、余熱供暖、熱泵等多種清潔供暖方式，推行合同能源管理等節(jié)能管理模式。推動形成倡導簡約適度、綠色低碳、文明健康的生活理念和消費方式。加強宣傳引導和文化建設，廣泛動員園區(qū)、企業(yè)、社區(qū)、學校、家庭和個人積極行動起來，讓綠色出行、節(jié)水節(jié)電、“光盤行動”、垃圾分類等成為習慣，形成人人、事事、時時、處處崇尚生態(tài)文明的社會氛圍。

建設城鎮(zhèn)人與自然和諧共生的生態(tài)文明。把好山好水好風光融入城市，使城市內(nèi)部水系、綠地同城市外圍河湖、森林、耕地形成完整的生態(tài)網(wǎng)絡。鞏固提升城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境標準化建設，完善城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境保護相關標準規(guī)范。制定城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測、城市生態(tài)修復、生態(tài)承載力評估、生物多樣性保護、減污降碳協(xié)同等相關領域標準，持之以恒打好污染防治攻堅戰(zhàn)。因地制宜建設城鎮(zhèn)綠色廊道，打造街心綠地、濕地和郊野公園，提高城市生態(tài)系統(tǒng)服務功能和自維持能力。加強河道、湖泊等城市濕地生態(tài)和水環(huán)境修護，加強城鎮(zhèn)飲用水水源地保護和地下水超采綜合治理，提高用水效率。明確城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理效能評估技術標準及管理規(guī)程，建立現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系，開展城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理評估。