孫聞博：“卓絕千古”：秦漢縣制及其意義

作者系國家社科基金項(xiàng)目“新出簡牘與秦漢縣制研究”負(fù)責(zé)人、中國人民大學(xué)國學(xué)院教授

縣制是中國地方行政的基礎(chǔ)構(gòu)成，也是中國政治文明的重要內(nèi)容。受限于傳世記載之簡略，我們對中國古代縣制的發(fā)展易形成由簡而繁、由粗而精、由低而高的線性認(rèn)知。然而，進(jìn)入歷史的具體情境，一個(gè)有趣的問題就會呈現(xiàn)：中國歷代王朝對地方行政的評價(jià)中，往往“厚古薄今”，推重“漢制”�，F(xiàn)代學(xué)者嚴(yán)耕望在經(jīng)過系統(tǒng)細(xì)致的研究之后也得出相近結(jié)論。他在《中國政治制度史綱》中對“漢代地方行政制度之優(yōu)點(diǎn)”多有闡述，并稱“歷代地方吏治當(dāng)以兩漢最為優(yōu)良，此千古定論，無人否認(rèn)者”，“凡此種種，皆足說明漢代地方吏治之優(yōu)美所以卓絕千古，非偶然也”。今人研究與古人認(rèn)知匯聚，指向同一早期時(shí)代，恐非偶然，是值得深究的學(xué)術(shù)論題。得益于不斷涌現(xiàn)的新出簡牘，切實(shí)說明漢代縣制的特征成為可能。不僅如此，我們還進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，漢制淵源所在的秦代縣制已展現(xiàn)出頗為成熟完備的面貌，為以往所未知。這些對于重新定位中國古代官僚制與地方行政的初始特征及其變遷線索，頗有裨益。

曹、官兩分與秦縣的組織形態(tài)

里耶秦簡《遷陵吏志》(簡7-67+9-631紅外線)作者\(yùn)供圖

過去一般認(rèn)為，秦漢縣制發(fā)展至漢武帝時(shí)期逐步成熟，主要標(biāo)志是縣廷開始設(shè)置諸曹掾史，呈現(xiàn)分曹治事的樣貌特征。關(guān)于這一點(diǎn)，前輩學(xué)者如嚴(yán)耕望、陳夢家等人將其稱為“列曹”或“諸曹”。睡虎地秦簡發(fā)現(xiàn)后，戰(zhàn)國至秦代的地方政府一度設(shè)置過不少“嗇夫”類職官，開始受到關(guān)注。后有學(xué)人將嗇夫所主機(jī)構(gòu)稱作“稗官”，但仍認(rèn)為“在漢以前根本就沒有曹”。2002年，里耶一號古井發(fā)現(xiàn)秦簡。該簡所記遷陵縣在秦代隸屬洞庭郡，設(shè)于秦王政二十五年（前222），處于今湖南湘西龍山縣里耶鎮(zhèn)，地理位置偏遠(yuǎn)。作為當(dāng)時(shí)上千個(gè)秦縣之一，遷陵不僅戶數(shù)甚少，縣城規(guī)模也非常有限，殘存部分面積近2萬平方米，是考古已知秦漢三十余座“特小型縣邑城”之中最小的。由遷陵縣這一如此微小的標(biāo)本切入，我們卻發(fā)現(xiàn)：秦代縣級行政組織已明確呈現(xiàn)曹、官兩分格局�？h廷內(nèi)設(shè)吏、戶、倉、司空等列曹，縣廷之外又有倉、司空、田、少內(nèi)等諸官。

“曹”由令史值曹充任，無印綬，所發(fā)文書須加蓋縣令、丞印，體現(xiàn)縣廷意志；“官”由嗇夫及佐、史組成，有小官印，具有一定的獨(dú)立性。如與現(xiàn)代行政組織相參照，“曹”是縣廷的“組成部門”，“官”是縣廷的“下屬機(jī)構(gòu)”。前者或可通過“期會”等出席縣廷會議，參與討論；后者大多沒有這類參議權(quán)。遷陵縣規(guī)模很小，但分曹卻在10個(gè)左右（金布、倉曹、戶曹、令曹、吏曹、尉曹、獄東曹、獄南曹、覆曹、司空曹），比唐代赤縣只有6個(gè)（司功、司倉、司戶、司兵、司法、司士）、諸州上縣以下僅有2個(gè)（司戶、司法）明顯要多。與此同時(shí)，遷陵縣設(shè)官也在10個(gè)左右（司空、田官、田、倉、庫、畜官、少內(nèi)、都鄉(xiāng)、貳春鄉(xiāng)、啟陵鄉(xiāng)），排除3鄉(xiāng)，尚有7個(gè)，加上培訓(xùn)學(xué)子的學(xué)佴，比唐代諸州上縣設(shè)有獄、市、倉三個(gè)機(jī)構(gòu)以及縣學(xué)也要多出不少。這些都反映了秦縣行政組織的科層化程度。此外，同名曹、官在事務(wù)上并不完全對口，而是因事運(yùn)作，協(xié)同處理。以倉曹與倉為例，簡8-481“倉曹計(jì)錄”除“禾稼計(jì)”外，尚有“畜計(jì)”“畜官牛計(jì)”“馬計(jì)”“羊計(jì)”“田官計(jì)”與畜官、田官相關(guān)的統(tǒng)計(jì)。由此言之，秦縣的機(jī)構(gòu)設(shè)置形態(tài)與業(yè)務(wù)運(yùn)作方式反而與現(xiàn)代行政組織更為相近。

支撐秦縣開展運(yùn)作，還需要制度與人員保障。秦律、令有很多涉及行政管理的條文，如《倉律》《金布律》《關(guān)市律》《司空律》等，對政務(wù)流程、官吏職責(zé)均有明確規(guī)定。至于吏員規(guī)模，《遷陵吏志》記遷陵縣的正式在編吏員在103人左右，相較于縣城及所轄人口，以及尹灣漢簡《東海郡吏員簿》記西漢后期東�？は螺牽h邑的吏員，規(guī)模偏大。這還不包括編制外的“員”外之吏，以及供給官府的職役、更卒群體。

由上，秦縣級行政組織基本符合層級制、分工制和依法辦事三項(xiàng)理性官僚制的特征。而《漢書·百官公卿表》《續(xù)漢書·百官志》所記主要反映西漢武帝至東漢的縣制情形。后世稱引的“漢制”，其實(shí)已是秦代縣制變化之后的樣貌了。

屬吏之“掾”與歷史早期的因事差遣

作為文書類吏員，令史在縣級行政中發(fā)揮著重要作用。秦代令史無論在縣廷“直曹”，還是外派參與縣下諸官工作，仍稱令史，秩級不變，也不因此掌有印綬。這在本質(zhì)上呈現(xiàn)出因事差遣性質(zhì)，可分稱“廷內(nèi)差遣”“廷外差遣”。秦及漢初，簡牘所見“掾”是動詞，為審核、核查之義。今據(jù)岳麓書院藏秦簡、周家臺秦簡，“掾”仍為動詞，作為屬吏稱謂及身份的“掾”尚未出現(xiàn)。至于《史記》所載蕭何為“主吏掾”、曹參為“獄掾”的熟知記載，實(shí)際皆為司馬遷以西漢中期稱謂習(xí)慣以記錄秦末職官。這同時(shí)也說明，武帝時(shí)出現(xiàn)了屬吏性質(zhì)的掾史之“掾”。“掾史”之“掾”遵“動詞習(xí)久為名詞”的官制演變規(guī)則，是動詞“掾”的名詞化。

武帝以來，“掾”是某一部門、某項(xiàng)工作負(fù)主要文書責(zé)任者，代表史類吏員的擴(kuò)張。就縣掾史而言，無論曹掾還是廷掾，皆屬縣廷內(nèi)外的因事差遣，背后伸張的是縣廷權(quán)力。西漢中期掾史的發(fā)展，與縣下機(jī)構(gòu)（“官”）地位下降存在關(guān)聯(lián)。隨著國家對資源掌控的逐步下降，縣廷為加強(qiáng)管理，更多采取因事差遣屬吏的方式。負(fù)責(zé)具體事項(xiàng)的縣吏，又稱“某（事）掾”，所負(fù)職事及權(quán)責(zé)歸屬，更為明確�？h掾外派，事訖返廷，參與集議。這一變化顯示出縣廷組織的擴(kuò)張，縣的集權(quán)趨向由此加強(qiáng)。至孫吳初年，走馬樓吳簡所見鄉(xiāng)吏更多是鄉(xiāng)勸農(nóng)掾、典田掾。當(dāng)時(shí)，鄉(xiāng)勸農(nóng)掾在督勸農(nóng)作之外，還要接受上級臨時(shí)指派，去隱核新占民、州軍吏及其父兄子弟、陂塘田畝，審實(shí)私學(xué)。從發(fā)展脈絡(luò)思考，這實(shí)際反映秦漢掾史差遣特征在孫吳的延續(xù)。如吳簡中的烝若，曾任期會掾，后來又擔(dān)任典田掾、都典掾，前者參事縣廷，后者多赴離鄉(xiāng)。一人先后出任相關(guān)職務(wù)，顯示內(nèi)、外差遣的靈活。

總之，漢代“掾”的出現(xiàn)，本質(zhì)是因事差遣的發(fā)展。掾史之“掾”，不是下屬機(jī)構(gòu)的固定負(fù)責(zé)人，因而無官印而使用私印�！稗颉钡倪@一重新界定，可以擴(kuò)展至對武帝以降中央、地方各種“掾”最初設(shè)置的理解把握。某種意義上看，差遣這一靈活的后代任官形式在中國早期王朝已有部分設(shè)計(jì)及實(shí)施。

“鄉(xiāng)官”本義與秦漢的基層治理能力

秦漢“鄉(xiāng)官”對認(rèn)識中國古代基層治理非常重要，然而基本含義卻長期存在誤解。有認(rèn)為“鄉(xiāng)官”是與鄉(xiāng)吏有別的三老、孝悌、力田等民官。此說或受清人趙翼影響，趙氏稱引又來自《后漢書》章懷太子李賢注。追溯史源，唐人李賢將嗇夫、三老、孝悌、力田都視作鄉(xiāng)官，既包括鄉(xiāng)吏，也包括民官，是寬泛概念，故此說無法成立。唐人杜佑《通典》又記漢代“鄉(xiāng)官”包括鄉(xiāng)嗇夫等鄉(xiāng)吏、亭吏、里吏以及三老等民官，泛指鄉(xiāng)里小吏，更顯寬泛。然而，無論李賢抑或杜佑的說法，實(shí)際也都存在問題。

秦漢“官”既可指機(jī)構(gòu)，也可指該機(jī)構(gòu)的官吏。秦漢“鄉(xiāng)官”指鄉(xiāng)吏及所主機(jī)構(gòu)，包括鄉(xiāng)嗇夫及鄉(xiāng)佐、史，即鄉(xiāng)級機(jī)構(gòu)中有祿秩的正規(guī)公務(wù)人員。而亭吏、民官都不在鄉(xiāng)官范疇，里吏是役不是官。由于唐代沒有鄉(xiāng)級機(jī)構(gòu)，也沒有鄉(xiāng)吏，主要由里正上番于縣，處理鄉(xiāng)一級事務(wù)，故在虛鄉(xiāng)制、且早已沒有亭的唐代，將歷史上鄉(xiāng)、亭、里小吏通稱“鄉(xiāng)官”，或?qū)⑧l(xiāng)吏、民官泛稱“鄉(xiāng)官”，也就可以理解。然而，這卻不能代表秦漢“鄉(xiāng)官”的實(shí)際情況，反而恰恰說明，漢唐之際的鄉(xiāng)制發(fā)生較大變化，唐人已經(jīng)不太熟悉秦漢之制了。

那么，我們花費(fèi)些許筆墨，辨析鄉(xiāng)官本義，用意何在？西方對秦漢基層治理能力持謹(jǐn)慎態(tài)度。政治學(xué)家、歷史學(xué)家塞繆爾·E.芬納在《統(tǒng)治史》提到“中國沒有留存下來多少描述漢代政府實(shí)際運(yùn)作的文獻(xiàn)，……我們無從得知中國地方政府在現(xiàn)實(shí)中是如何實(shí)施治理的。首先，他們能夠在多大程度上違背中央政權(quán)的指令，一項(xiàng)猜測顯示，他們的行動模式會比較靈活”。事實(shí)上，秦漢簡牘提供了“實(shí)際運(yùn)作的文獻(xiàn)”，在尚且使用木牘竹簡作為書寫載體的技術(shù)條件下，秦漢在縣下各鄉(xiāng)已設(shè)置由正式在編吏員組成的正式機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對基層社會較為深入有效的治理。當(dāng)時(shí)，秦遷陵縣設(shè)置了三個(gè)鄉(xiāng)，下轄六個(gè)里，以里、鄉(xiāng)為單位編造戶籍，載明包括姓名、爵位在內(nèi)的每戶家口信息，并附列依附身份及奴婢�？h內(nèi)不僅對墾田、田租數(shù)有確切統(tǒng)計(jì)，而且對國土資源有細(xì)致調(diào)查。如“貳春鄉(xiāng)枝（枳）枸志”，對該鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)果木的植株數(shù)量、占地面積、枝條高度、去鄉(xiāng)距離、結(jié)果情況都有記錄。遷陵縣所處之地，群山聳立，峰巒起伏，今日仍是交通不便的偏遠(yuǎn)地區(qū)，但秦通過官僚組織及文書制度，對地方基層控制之深、對人員物資了解之具體，遠(yuǎn)超想象。

立足新出簡牘，秦漢縣制呈現(xiàn)以上新特征。后代王朝地方行政的分曹分職退化、鄉(xiāng)制虛化與鄉(xiāng)里控制的松弛，反襯出秦漢不僅是中國縣制的奠基期，也是經(jīng)典范式的確立形成之時(shí)。相關(guān)設(shè)計(jì)施行，不僅展現(xiàn)中國古代治理模式及基層權(quán)力關(guān)系的新形態(tài)，而且為重新把握早期中國地方行政的歷史意義提供新可能。