中國(guó)地方政府債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)金洪飛主持完成的國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“中國(guó)地方政府債務(wù)管理與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)為：14AZD036），最終成果為研究報(bào)告《中國(guó)地方政府債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制研究》。課題組成員有：沈雨婷、葛璐瀾、程小慶、周金飛、鄭春榮。

一  研究的目的和意義

隨著中國(guó)地方政府債務(wù)的集聚，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯，防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為近幾年中國(guó)所面臨的急需解決的重要問(wèn)題。然而，中國(guó)政府會(huì)計(jì)體系、政府財(cái)政透明以及地方政府舉債方式等方面存在問(wèn)題，使得中國(guó)地方政府債務(wù)管理困難重重。本項(xiàng)目的研究目的，就是通過(guò)對(duì)政府會(huì)計(jì)制度、財(cái)政透明度、舉債方式和地方政府債務(wù)管理進(jìn)行理論研究和經(jīng)驗(yàn)分析，在構(gòu)建理論模型闡述地方政府債務(wù)的相關(guān)機(jī)理，以及解決理論問(wèn)題的同時(shí)，提出關(guān)于中國(guó)地方政府債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方面的，在理論上科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、實(shí)踐中可行的政策建議，為政府決策提供科學(xué)支撐，以便有效防范和緩解中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，本項(xiàng)目研究具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

二  成果的主要內(nèi)容

該成果的主要研究?jī)?nèi)容有四部分。

（1）政府會(huì)計(jì)制度和地方政府債務(wù)管理。該成果的第二章將系統(tǒng)地分析目前中國(guó)政府會(huì)計(jì)制度以及對(duì)地方政府債務(wù)的確認(rèn)、核算和計(jì)量現(xiàn)狀，并結(jié)合西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)國(guó)情，探索中國(guó)地方政府會(huì)計(jì)制度改革的科學(xué)進(jìn)程，提出中國(guó)政府會(huì)計(jì)改革目標(biāo)和具體實(shí)施步驟。

（2）地方政府的舉債方式。該成果的第三章對(duì)地方政府舉債方式的發(fā)展和演變進(jìn)行了回顧，通過(guò)構(gòu)建理論模型對(duì)地方政府過(guò)度舉債的動(dòng)因進(jìn)行了分析，并重點(diǎn)研究了近年來(lái)地方政府的主要舉債方式。通過(guò)構(gòu)建理論模型對(duì)地方政府過(guò)度舉債的動(dòng)因進(jìn)行分析，并根據(jù)所構(gòu)建的模型對(duì)現(xiàn)有地方政府債務(wù)的管理政策的作用機(jī)制和效果進(jìn)行了分析。通過(guò)使用博弈論和計(jì)量方法，對(duì)融資平臺(tái)公司的舉債行為進(jìn)行了分析。該成果的第三章還用回歸模型對(duì)地方政府債券發(fā)行利率進(jìn)行了經(jīng)驗(yàn)研究。

（3）財(cái)政透明度和地方政府債務(wù)管理。該成果的第三章中，以地方政府財(cái)政透明度為切入點(diǎn)，從政府債務(wù)“借、用、還”三個(gè)方面展開(kāi)對(duì)地方政府債務(wù)管理的研究。首先，比較系統(tǒng)地介紹了國(guó)內(nèi)外對(duì)財(cái)政透明度研究的現(xiàn)狀，并指出當(dāng)前中國(guó)地方政府財(cái)政透明度的現(xiàn)狀；通過(guò)動(dòng)態(tài)博弈模型研究了地方政府自主發(fā)債過(guò)程中的最優(yōu)財(cái)政透明度，并通過(guò)計(jì)量方法對(duì)財(cái)政透明度在地方政府債務(wù)限額管理中的中介效應(yīng)進(jìn)行了經(jīng)驗(yàn)分析；還研究了財(cái)政透明度與地方政府債務(wù)置換的關(guān)系，通過(guò)博弈模型研究了地方政府債務(wù)置換過(guò)程中可能引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，以及財(cái)政透明度在防范道德風(fēng)險(xiǎn)中的作用；研究了財(cái)政透明度與地方政府債務(wù)募集資金使用的關(guān)系，通過(guò)構(gòu)建多任務(wù)委托代理模型，研究了在財(cái)政透明度不高的背景下，如何提高地方政府債務(wù)資金的使用效率。

（4）中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制研究。該成果的第五章首先對(duì)地方政府債務(wù)在長(zhǎng)期及短期中的可持續(xù)性進(jìn)行了理論研究。通過(guò)構(gòu)建地方政府債務(wù)累積過(guò)程的可持續(xù)性理論模型分析地方政府在長(zhǎng)期中的償債風(fēng)險(xiǎn)，以及不同的政策背景下地方政府債務(wù)可持續(xù)性情況；然后通過(guò)對(duì)地方政府債券投資模型中的均衡狀態(tài)分析，進(jìn)一步分析了地方政府流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)的影響因素。另外，在報(bào)告中構(gòu)建了中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系并對(duì)目前情況進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)分析。圍繞地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生過(guò)程，基于債務(wù)現(xiàn)狀、償債能力、舉債壓力及外部宏觀環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因素等方面構(gòu)建了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)警體系，使用了層次分析法和熵值法結(jié)合的綜合賦權(quán)方法確定該指標(biāo)權(quán)重，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)警戒值判斷預(yù)警區(qū)間，最終計(jì)算風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指數(shù)并確定風(fēng)險(xiǎn)水平，實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)的評(píng)估、預(yù)警和分析。

三  成果的主要觀點(diǎn)和建議

該成果主要觀點(diǎn)如下。

（1）中國(guó)的會(huì)計(jì)核算報(bào)表對(duì)地方政府債務(wù)的核算范圍較窄，只反映了地方政府債務(wù)中直接顯性的部分，直接隱性債務(wù)和或有負(fù)債并沒(méi)有反映在資產(chǎn)負(fù)債表中，財(cái)務(wù)報(bào)表附注中也沒(méi)有披露相關(guān)信息。中國(guó)地方政府負(fù)債種類繁多且具有一定的特殊性，應(yīng)綜合考慮政府債務(wù)的本質(zhì)、風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際承擔(dān)者、償還金額的可靠估計(jì)性等因素來(lái)衡量一項(xiàng)債務(wù)是否屬于政府負(fù)債，同時(shí)適當(dāng)采用多種計(jì)量屬性進(jìn)行債務(wù)計(jì)量，提高債務(wù)會(huì)計(jì)信息的有效性。就地方政府債務(wù)信息管理而言，還存在地方政府債務(wù)定義不夠明確、地方政府披露信息不全面、地方政府公開(kāi)的會(huì)計(jì)報(bào)表完整性不高、政府和所屬的事業(yè)單位及社團(tuán)缺乏統(tǒng)一的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和制度體系、缺乏公開(kāi)披露的政府財(cái)務(wù)報(bào)告等問(wèn)題。

（2）對(duì)于地方政府過(guò)度舉債成因的研究表明，中央政府和地方政府在最優(yōu)地方債務(wù)水平的選擇上是有差異的，地方政府舉債時(shí)只會(huì)考慮本地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，另外再加上晉升激勵(lì)因素，使得其最優(yōu)地方債務(wù)水平要高于中央政府所設(shè)定的相應(yīng)水平，導(dǎo)致地方政府過(guò)度舉債。首先，地方政府和融資平臺(tái)之間存在的委托代理問(wèn)題，使得資金的使用效率降低；其次，也會(huì)造成二者在債務(wù)問(wèn)題上的權(quán)責(zé)不清，使得地方財(cái)政負(fù)擔(dān)上升；最后，地方政府通過(guò)融資平臺(tái)舉債會(huì)在很大程度上增加中央政府對(duì)于地方政府債務(wù)的監(jiān)管成本。

（3）公開(kāi)發(fā)行的地方政府債券發(fā)行利率相對(duì)較合理地體現(xiàn)了財(cái)政狀況之好壞，財(cái)政狀況較差、金融市場(chǎng)發(fā)展程度不高的地方政府其融資成本很高，反過(guò)來(lái)又會(huì)進(jìn)一步惡化其財(cái)政狀況。這也意味著，為了以較低的成本獲得融資，地方政府必須改善其財(cái)政狀況，降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。所以成熟的地方政府債券市場(chǎng)，可以幫助地方政府加強(qiáng)財(cái)政自律，降低地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（4）當(dāng)前中國(guó)地方政府的財(cái)政透明度還不太高，中央政府可以將地方政府自行發(fā)債額度大小作為一種激勵(lì)措施，來(lái)引導(dǎo)地方政府真實(shí)地披露財(cái)政信息，從而提高地方政府財(cái)政透明度；對(duì)于地方政府新增債務(wù)限額分配，要積極利用財(cái)政透明度的中介效應(yīng)，發(fā)揮財(cái)政透明度的信號(hào)作用。

（5）影響地方政府債務(wù)長(zhǎng)期可持續(xù)性的主要因素為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、利率、財(cái)政赤字率以及初始債務(wù)水平，而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率是最為核心的因素。中國(guó)目前經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)意味著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率已經(jīng)從高速增長(zhǎng)模式進(jìn)入較低水平，并且未來(lái)還有繼續(xù)下降的可能，給中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加了更多的可持續(xù)性壓力。影響地方政府債務(wù)中短期可持續(xù)性的主要因素為現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)規(guī)模、市場(chǎng)對(duì)低風(fēng)險(xiǎn)債券的投資需求水平以及地方政府間經(jīng)濟(jì)基本面的相對(duì)強(qiáng)弱水平。從風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的經(jīng)驗(yàn)分析結(jié)果來(lái)看，由于隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及難以化解的融資壓力，中國(guó)地方政府債務(wù)平均風(fēng)險(xiǎn)水平有上升趨勢(shì)，多個(gè)省級(jí)地方政府風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)提高；北上廣以及長(zhǎng)三角地區(qū)等各個(gè)省份因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、增長(zhǎng)潛力大、償債能力穩(wěn)定，具有最低的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，而北部地區(qū)以及中部地區(qū)的部分省份，面臨較為嚴(yán)重的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)以上觀點(diǎn)，該成果建議如下。

第一，在政府會(huì)計(jì)改革方面，應(yīng)當(dāng)首先明確改革的目標(biāo)是促進(jìn)健全的政府財(cái)務(wù)管理，幫助政府履行公眾受托責(zé)任。建議先開(kāi)展地方政府債券復(fù)式預(yù)算的試編工作，積累工作經(jīng)驗(yàn)，逐步完善地方政府預(yù)算管理模式。需要建立統(tǒng)一的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和制度體系，全面覆蓋地方政府債務(wù)。另外，要加快政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制，并完善地方債務(wù)信息披露。

第二，就地方政府的舉債而言，嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)制可以使地方政府重視債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，因此要完善地方官員在債務(wù)管理上的問(wèn)責(zé)與考核，切斷融資平臺(tái)與地方政府之間的隱性擔(dān)保，并加快地方政府債券市場(chǎng)建設(shè)，促進(jìn)地方政府信用評(píng)估和地方政府債券定價(jià)市場(chǎng)化。要鼓勵(lì)發(fā)展有效的第三方評(píng)級(jí)體系，完善金融市場(chǎng)環(huán)境，使地方政府債券能夠在市場(chǎng)交易中體現(xiàn)政府信用價(jià)值。

第三，財(cái)政透明度的提高不僅可以提高地方政府債務(wù)資金的使用效率，也可以讓地方債券利率反映出政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，有利于地方政府債券市場(chǎng)的健康發(fā)展。因此，需要完善頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)財(cái)政透明度制度建設(shè)，并規(guī)范財(cái)政信息公開(kāi)程度，加大政府審計(jì)力度。就目前而言，財(cái)政部可以將地方政府自行發(fā)債額度大小作為一種激勵(lì)措施，來(lái)引導(dǎo)地方政府真實(shí)地披露財(cái)政信息，并設(shè)置政府債務(wù)專欄，規(guī)范債務(wù)信息披露。

第四，為了對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警，當(dāng)前急需解決的重要問(wèn)題，是厘清各級(jí)地方政府隱性債務(wù)水平以及當(dāng)前債務(wù)關(guān)聯(lián)項(xiàng)目的運(yùn)行情況，獲得或估算出較為準(zhǔn)確的債務(wù)水平及債務(wù)結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)。建議各個(gè)地方政府在加快綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制的同時(shí)，建立動(dòng)態(tài)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型，以及各級(jí)政府財(cái)政狀況、債務(wù)情況的具體數(shù)據(jù)，估算不同經(jīng)濟(jì)條件下的政府債務(wù)相關(guān)預(yù)警指標(biāo)等，實(shí)時(shí)跟蹤指標(biāo)情況，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)提出針對(duì)性預(yù)案。

第五，鑒于部分省份和地區(qū)近幾年的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處于高位，并有繼續(xù)上升趨勢(shì)，需要做好應(yīng)對(duì)措施。短期內(nèi)要盡快甄別各級(jí)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模及風(fēng)險(xiǎn)暴露水平，提出不同等級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)對(duì)預(yù)案，包括債務(wù)違約后的過(guò)渡與處置方案；中期內(nèi)根據(jù)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，定期監(jiān)測(cè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平、風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)及發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)于不同等級(jí)的地方政府采取不同等級(jí)的行政管制措施與監(jiān)管力度，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的債務(wù)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)控；長(zhǎng)期中需要改善中央與地方政府間的財(cái)政關(guān)系，調(diào)整財(cái)權(quán)與事權(quán)分配結(jié)構(gòu)，從債務(wù)累積的根源上降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。