施鵬鵬：進(jìn)一步完善反腐敗基礎(chǔ)性法規(guī)體系

作者：施鵬鵬，系中國(guó)政法大學(xué)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院副院長(zhǎng)、教授  

習(xí)近平總書記在二十屆中央紀(jì)委三次全會(huì)上指出，“要進(jìn)一步健全反腐敗法規(guī)制度。圍繞一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐等完善基礎(chǔ)性法規(guī)制度，健全加強(qiáng)對(duì)‘一把手’和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督配套制度”。這一重要論述，強(qiáng)調(diào)了法規(guī)制度建設(shè)在腐敗治理中的重要地位，為推進(jìn)法治反腐提供了方向性指引。

反腐敗基礎(chǔ)性法規(guī)體系建設(shè)，是反腐敗法規(guī)制度建設(shè)最為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)性工程。持續(xù)保持懲治腐敗高壓態(tài)勢(shì)，必須不斷完善反腐敗基礎(chǔ)性法規(guī)體系。一方面，黨的十八大以來，習(xí)近平總書記圍繞全面從嚴(yán)治黨、推進(jìn)黨的自我革命、深化國(guó)家監(jiān)察體制改革等發(fā)表一系列重要論述，是新時(shí)代正風(fēng)肅紀(jì)反腐和一體推進(jìn)“三不腐”工作的根本遵循。進(jìn)一步完善反腐敗基礎(chǔ)性法規(guī)體系，有助于在更細(xì)致更具體的層面上貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想、習(xí)近平總書記關(guān)于黨的自我革命的重要思想，更好指導(dǎo)和推進(jìn)自我監(jiān)督實(shí)踐和反腐敗法治實(shí)踐。另一方面，反腐敗制度的執(zhí)行力、運(yùn)行力與反腐敗制度規(guī)范體系的精密程度息息相關(guān)。完善的反腐敗基礎(chǔ)性法規(guī)體系，覆蓋腐敗預(yù)防和治理的方方面面，既架構(gòu)起最為根基的規(guī)范性法規(guī)體系，回應(yīng)腐敗治理的基礎(chǔ)問題，又涵蓋各重點(diǎn)領(lǐng)域的解釋性法規(guī)體系，回應(yīng)腐敗治理的關(guān)鍵具體問題，從立法立規(guī)層面保障實(shí)現(xiàn)對(duì)腐敗問題的綜合治理、系統(tǒng)治理和源頭治理，實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨與依法治國(guó)相統(tǒng)一、制度治黨與法治反腐相協(xié)同。

從廣義上講，反腐敗基礎(chǔ)性法規(guī)體系由兩個(gè)不同效力層級(jí)的法律法規(guī)組成：一是根基性法規(guī)，規(guī)范的是腐敗治理中最應(yīng)優(yōu)先回應(yīng)和解決的問題，關(guān)涉相關(guān)組織、機(jī)構(gòu)、人員最為基本的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)，對(duì)整個(gè)反腐敗法規(guī)制度起決定性的統(tǒng)攝和引領(lǐng)作用；二是擴(kuò)展解釋性法規(guī)，其以根基性法規(guī)奠定的基本框架為指引，細(xì)化不敢腐、不能腐、不想腐一體推進(jìn)中的具體問題，推進(jìn)反腐敗法規(guī)制度的具體落實(shí)。習(xí)近平總書記指出，“要增強(qiáng)法治意識(shí)、程序意識(shí)、證據(jù)意識(shí)，不斷提高紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化、正規(guī)化水平”。推進(jìn)法治反腐，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，是進(jìn)入新時(shí)代我們黨開展腐敗治理的一個(gè)重要特征。完善反腐敗基礎(chǔ)性法規(guī)體系，應(yīng)樹立法治思維，將法治精神、法治方式貫穿反腐敗基礎(chǔ)性法規(guī)制定、執(zhí)行的全過程。

一是增強(qiáng)法治意識(shí)、程序意識(shí)和證據(jù)意識(shí)，從組織、程序、實(shí)體等方面共同完善反腐敗基礎(chǔ)性法規(guī)體系。根基性法規(guī)應(yīng)貫徹“三不腐”一體推進(jìn)反腐戰(zhàn)略目標(biāo)，體現(xiàn)法治反腐重要理念。擴(kuò)展解釋性法規(guī)應(yīng)涵蓋反腐敗體制機(jī)制全過程的核心重點(diǎn)內(nèi)容，解決黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)行使監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)職責(zé)和各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)依法履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)涉及的各類基礎(chǔ)性問題。

二是規(guī)范基礎(chǔ)性法規(guī)效力位階，避免多頭立法。根基性法規(guī)包括根基性黨內(nèi)法規(guī)和根基性法律兩大部分，擴(kuò)展解釋性法規(guī)包括擴(kuò)展解釋性黨內(nèi)法規(guī)和擴(kuò)展解釋性監(jiān)察法規(guī)兩大部分。根基性黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)體系中最高規(guī)范性文件黨章之下最為高階的法規(guī)，指導(dǎo)擴(kuò)展解釋性黨內(nèi)法規(guī)的具體制定；根基性法律是以法律形式確定的、立法機(jī)關(guān)制定的反腐敗相關(guān)法律，規(guī)范最為基本的制度問題。應(yīng)當(dāng)以高位階立法保障腐敗治理核心思路的一貫性，統(tǒng)攝所有擴(kuò)展解釋性監(jiān)察法規(guī)對(duì)根基性法律細(xì)節(jié)化的完善，當(dāng)監(jiān)察法規(guī)與法律存在沖突時(shí)，須以法律的概括性表述為準(zhǔn)，如有爭(zhēng)議應(yīng)及時(shí)啟動(dòng)相關(guān)審查及修改程序。

三是采用綜合立法模式制定根基性法規(guī)，運(yùn)用專門立法模式制定擴(kuò)展解釋性法規(guī)。綜合立法模式下，根基性法規(guī)具有較強(qiáng)的整體性和協(xié)調(diào)性，牽一發(fā)而動(dòng)全身，根基性法規(guī)的制定和修訂直接關(guān)乎腐敗治理各個(gè)領(lǐng)域的具體規(guī)范，應(yīng)從立法模式上強(qiáng)化根基性法規(guī)的基礎(chǔ)性地位。與之不同，針對(duì)腐敗治理具體制度應(yīng)采用專門立法模式，基于根基性法規(guī)的統(tǒng)攝和引領(lǐng)地位，遵循根基性法規(guī)對(duì)反腐敗根基性問題的回應(yīng)，進(jìn)一步擴(kuò)展并進(jìn)行細(xì)致化的具有操作性的規(guī)定。這種立法模式在靈活性上更勝一籌，能夠根據(jù)腐敗治理發(fā)展在細(xì)節(jié)處及時(shí)調(diào)整，具有更高的效率。

四是面向反腐敗實(shí)際需求，主動(dòng)回應(yīng)紀(jì)檢監(jiān)察實(shí)踐問題。完善反腐敗基礎(chǔ)性法規(guī)體系，應(yīng)善于總結(jié)實(shí)踐中遇到的制度缺漏、規(guī)范適用爭(zhēng)議，以滿足反腐敗法治基本問題和實(shí)踐需要為著眼點(diǎn)，切實(shí)提升精準(zhǔn)性、系統(tǒng)性和全面性。具體而言，一方面，圍繞根基性法規(guī)，進(jìn)一步完善監(jiān)察法和公職人員政務(wù)處分法、制定監(jiān)察委員會(huì)組織法、制定腐敗預(yù)防法、出臺(tái)反腐敗規(guī)范制定法等；另一方面，對(duì)于擴(kuò)展解釋性法規(guī)而言，應(yīng)制定紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督專門規(guī)定、制定專門的紀(jì)檢監(jiān)察問責(zé)制度規(guī)范、制定專門的反腐敗證據(jù)規(guī)定、制定體系化的反腐敗國(guó)際合作專門規(guī)定等。

徒法不足以自行。嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，對(duì)基礎(chǔ)性法規(guī)體系一體執(zhí)行、一體遵照，亦是達(dá)成腐敗治理目標(biāo)舉足輕重的環(huán)節(jié)。反腐敗基礎(chǔ)性法規(guī)體系的進(jìn)一步健全，應(yīng)與培養(yǎng)反腐敗工作人員法治意識(shí)、程序意識(shí)和證據(jù)意識(shí)相結(jié)合，以維護(hù)法規(guī)體系的規(guī)范性落實(shí)為保障，共同推進(jìn)腐敗治理實(shí)踐。