馬海濤 姚東旻：構(gòu)建體現(xiàn)中國(guó)特色的財(cái)政金融協(xié)調(diào)理論

作者：馬海濤 姚東旻，分別系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)校長(zhǎng)、北京市習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心研究員；中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授

2023年召開的中央金融工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要“深刻把握金融工作的政治性、人民性”“完善黨領(lǐng)導(dǎo)金融工作的體制機(jī)制，發(fā)揮好中央金融委員會(huì)的作用，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)把關(guān)”。習(xí)近平總書記在2024年1月召開的省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部推動(dòng)金融高質(zhì)量發(fā)展專題研討班開班式上強(qiáng)調(diào)，要“認(rèn)真落實(shí)中央金融工作會(huì)議的各項(xiàng)決策部署，統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)和金融高質(zhì)量發(fā)展，為以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)強(qiáng)國(guó)建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)作出新的更大貢獻(xiàn)”。這為我國(guó)金融事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展指明了前進(jìn)方向。作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要環(huán)節(jié)，我國(guó)獨(dú)特的財(cái)政金融制度設(shè)計(jì)是確保上述目標(biāo)最終得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵性制度保障。用好這一制度優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)定走好以人民為中心的金融強(qiáng)國(guó)之路，必須充分認(rèn)識(shí)我國(guó)財(cái)政金融制度的地位和作用，構(gòu)建具有中國(guó)特色的財(cái)政金融協(xié)調(diào)理論。

我國(guó)財(cái)政金融制度的獨(dú)特性

我國(guó)的財(cái)政金融制度具有獨(dú)特性，主要體現(xiàn)在以下方面：

一是堅(jiān)持黨對(duì)金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。自中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來，始終堅(jiān)持黨對(duì)財(cái)政金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，財(cái)政金融關(guān)系經(jīng)歷了從“財(cái)政金融不分家”到“協(xié)調(diào)配合”的演變。中央蘇區(qū)時(shí)期，中央臨時(shí)政府成立國(guó)家銀行，承擔(dān)蘇區(qū)貨幣發(fā)行等職責(zé)，注重以財(cái)政信用作為幣值穩(wěn)定和預(yù)期穩(wěn)定的基礎(chǔ)。1932年，黨在閩西長(zhǎng)汀舉辦“金山銀山”展覽，向群眾表明蘇維埃政府貨幣發(fā)行具備可靠的儲(chǔ)備基金。抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，各革命根據(jù)地設(shè)立根據(jù)地政府銀行以保證抗日戰(zhàn)爭(zhēng)的物資供給，部分根據(jù)地的財(cái)政經(jīng)濟(jì)處負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)銀行的建設(shè)工作。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，黨中央重視引導(dǎo)金融體系走向集中統(tǒng)一，重視運(yùn)用財(cái)政手段推動(dòng)貨幣統(tǒng)一，為中國(guó)人民銀行的成立和全國(guó)統(tǒng)一貨幣的發(fā)行奠定了良好貨幣金融環(huán)境。新中國(guó)成立70多年來，我們持續(xù)深化黨對(duì)金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，重視加強(qiáng)財(cái)政政策和貨幣政策的協(xié)調(diào)配合。當(dāng)前，在加強(qiáng)金融政策頂層設(shè)計(jì)方面，黨中央領(lǐng)導(dǎo)成立中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)，進(jìn)一步完善金融政策的戰(zhàn)略配合機(jī)制；在強(qiáng)化金融系統(tǒng)的中央事權(quán)方面，黨中央領(lǐng)導(dǎo)成立中央金融工委和金融系統(tǒng)黨委，強(qiáng)化對(duì)金融機(jī)構(gòu)黨組織及干部的垂直領(lǐng)導(dǎo)；在財(cái)政政策和貨幣政策協(xié)同配合方面，黨中央領(lǐng)導(dǎo)成立貨幣政策委員會(huì)，成員涵蓋財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、國(guó)家發(fā)改委等多個(gè)部門，這更加有利于財(cái)政政策與貨幣政策的密切配合。

二是國(guó)有金融企業(yè)在我國(guó)金融體系中處于主導(dǎo)地位，發(fā)揮重要作用，這是我國(guó)金融體系的一個(gè)重要特征。截至2022年末，我國(guó)國(guó)有金融企業(yè)資產(chǎn)總額占全國(guó)金融行業(yè)的比重達(dá)95.53%。國(guó)有金融企業(yè)掌握著金融市場(chǎng)運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，金融中介機(jī)構(gòu)和金融基礎(chǔ)設(shè)施的主要提供者也都以國(guó)有金融企業(yè)為主體，這對(duì)于堅(jiān)持金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，營(yíng)造實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的金融環(huán)境，有效防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，具有十分重要的意義。2018年7月,中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見》,明確由財(cái)政部門集中統(tǒng)一履行國(guó)有金融資本出資人職責(zé)。這一重要制度安排，既反映出中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度的基本要求，也構(gòu)成我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系的重要基石。

三是財(cái)政部門可以引導(dǎo)國(guó)有商業(yè)銀行的信貸活動(dòng)。在財(cái)政部門履行出資人職責(zé)的制度安排下，發(fā)揮財(cái)政部門對(duì)我國(guó)主要國(guó)有商業(yè)銀行信貸活動(dòng)的影響與約束，這為維護(hù)金融穩(wěn)定、更好進(jìn)行財(cái)政與貨幣政策的執(zhí)行與配合提供了渠道和手段。2020年12月，財(cái)政部印發(fā)了《商業(yè)銀行績(jī)效評(píng)價(jià)辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），《辦法》通過建立對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行綜合評(píng)價(jià)結(jié)果的激勵(lì)約束機(jī)制，使得各級(jí)財(cái)政部門可以通過績(jī)效考核對(duì)主要國(guó)有商業(yè)銀行信貸規(guī)模、速度和投向產(chǎn)生影響。比如，針對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)具有較大外部性、回報(bào)周期較長(zhǎng)的科技創(chuàng)新類企業(yè)，財(cái)政部門可以通過補(bǔ)貼國(guó)有商業(yè)銀行貸款利息等方式，解決科創(chuàng)企業(yè)“融資貴”難題。

四是中央政府與地方政府的信用趨于一體。債務(wù)的本質(zhì)是信用，政府債務(wù)背后的政府信用，體現(xiàn)的正是民眾與金融投資者對(duì)于政府財(cái)政與貨幣運(yùn)行能否持續(xù)穩(wěn)定的主觀預(yù)期。特別值得注意的是中央政府與地方政府的信用關(guān)系。在大多數(shù)財(cái)政分權(quán)或財(cái)政聯(lián)邦制國(guó)家，中央政府由于掌握貨幣發(fā)行權(quán)以及更大的資源與政策空間，其信用遠(yuǎn)大于地方政府。在中國(guó)共產(chǎn)黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)的央地關(guān)系在財(cái)政上體現(xiàn)為中央集權(quán)下的充分授權(quán)，各地方政府的政府信用與中央政府的信用趨于一致。這使得我國(guó)中央與地方政府債務(wù)的信用利差大大縮小，同時(shí)兩者的債務(wù)可持續(xù)性具有了更高的相關(guān)性，這為我國(guó)政府債務(wù)空間的有效擴(kuò)張創(chuàng)造了關(guān)鍵制度保障。

中國(guó)特色的財(cái)政金融協(xié)調(diào)理論應(yīng)把握好三組關(guān)系

我國(guó)獨(dú)特的財(cái)政金融制度安排，獨(dú)特的財(cái)政金融歷史實(shí)踐，獨(dú)特的金融高質(zhì)量發(fā)展強(qiáng)國(guó)目標(biāo)，最終將形成具有中國(guó)特色的財(cái)政金融協(xié)調(diào)理論。在這一理論構(gòu)建過程中，應(yīng)牢牢把握三組關(guān)系：財(cái)政與貨幣創(chuàng)造相互影響的關(guān)系、財(cái)政政策與貨幣政策相互協(xié)調(diào)的關(guān)系、財(cái)政金融協(xié)調(diào)中收益性與公共性的辯證統(tǒng)一關(guān)系。

第一，財(cái)政與貨幣創(chuàng)造相互影響，這是具有中國(guó)特色的財(cái)政金融協(xié)調(diào)理論的基礎(chǔ)內(nèi)容。我國(guó)財(cái)政部門對(duì)于貨幣創(chuàng)造的影響具有“被動(dòng)影響”與“主動(dòng)參與”的二元特征。我國(guó)國(guó)庫(kù)集中收付制度是財(cái)政活動(dòng)影響貨幣創(chuàng)造的制度基礎(chǔ)，國(guó)庫(kù)單一賬戶的“集中”與“隔離”功能，使得我國(guó)財(cái)政收支具有回收和投放貨幣的效應(yīng)。同時(shí)，財(cái)政部門在履行出資人職責(zé)時(shí)，通過對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行的公司治理、績(jī)效評(píng)價(jià)，可以影響和約束主要國(guó)有商業(yè)銀行的信貸活動(dòng)，間接影響貨幣創(chuàng)造。需要強(qiáng)調(diào)的是，應(yīng)形成符合我國(guó)財(cái)政金融制度特征的財(cái)政赤字觀，一方面要看到，相比西方國(guó)家，我國(guó)中央與地方政府的信用一體化程度要高得多的基本事實(shí)，另一方面也要認(rèn)識(shí)到，在學(xué)理上，擁有貨幣主權(quán)的政府，面對(duì)以名義貨幣度量的預(yù)算約束與私人部門有著完全不同的權(quán)衡考量，必須重視政府支出的生產(chǎn)性功能，以實(shí)際經(jīng)濟(jì)的潛在增長(zhǎng)率和就業(yè)率為核心目標(biāo)，更加重視跨年度或中期支出框架的財(cái)政計(jì)劃，更加重視政府債務(wù)的跨周期和逆周期調(diào)節(jié)，擺脫只在自然年度或預(yù)算年度視域下討論赤字率的理論窠臼。

第二，財(cái)政政策與貨幣政策相互協(xié)調(diào)，這是中國(guó)特色的財(cái)政金融協(xié)調(diào)理論的政策內(nèi)涵。首先，應(yīng)當(dāng)明晰財(cái)政政策與貨幣政策的邊界和交叉范圍，找準(zhǔn)政策協(xié)調(diào)的關(guān)鍵抓手。在宏觀調(diào)控體系下，貨幣資金的變動(dòng)和流向往往受到行政政策的指引和要求，但這類資金變動(dòng)并非總是在財(cái)政預(yù)算中得到體現(xiàn)，那些依托金融市場(chǎng)進(jìn)行融資而沒有在預(yù)算中體現(xiàn)的資金變動(dòng)就是財(cái)政與貨幣政策協(xié)調(diào)的關(guān)鍵對(duì)象。這類資金一方面需要起到杠桿作用，撬動(dòng)市場(chǎng)資金按照政策需要流動(dòng)，另一方面還需起到防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的壓艙石的作用。除此之外，各類政府債務(wù)也是財(cái)政與貨幣政策協(xié)調(diào)的關(guān)鍵抓手，在進(jìn)行政府債務(wù)規(guī)劃發(fā)行時(shí)，央行往往通過向貨幣市場(chǎng)注入流動(dòng)性，為政府債發(fā)行創(chuàng)造寬松的低成本環(huán)境，同時(shí)將各類政府債券納入央行在二級(jí)市場(chǎng)上的公開市場(chǎng)交易對(duì)象也可以充分提高政府債券的流動(dòng)性，間接降低政府債券的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。

第三，堅(jiān)持金融工作的政治性、人民性，正確處理財(cái)政金融協(xié)調(diào)中的收益性與公共性，這是中國(guó)特色的財(cái)政金融協(xié)調(diào)理論的核心。應(yīng)當(dāng)充分領(lǐng)會(huì)中央金融工作會(huì)議中強(qiáng)調(diào)的“深刻把握金融工作的政治性、人民性”的內(nèi)涵要求，堅(jiān)守金融工作的政治性，把握好國(guó)家經(jīng)濟(jì)主權(quán)、維護(hù)好作為主權(quán)貨幣發(fā)行基礎(chǔ)的政府信用。堅(jiān)持以人民為中心的金融發(fā)展觀，一方面用好財(cái)政支持普惠金融發(fā)展政策工具，引導(dǎo)金融資源向低收入群體、小微企業(yè)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、貧困地區(qū)等傾斜，助力經(jīng)濟(jì)平衡增長(zhǎng)和改善收入差距；另一方面，遵循金融工作服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本要求，滿足實(shí)體經(jīng)濟(jì)特別是現(xiàn)代制造業(yè)體系的有效融資需求。