推進(jìn)西南民族地區(qū)森林碳匯扶貧的政策研究

四川農(nóng)業(yè)大學(xué)曾維忠主持完成的國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“推進(jìn)西南民族地區(qū)森林碳匯扶貧的政策研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號為：15BJY093），最終成果為同名研究報(bào)告及論文集。課題組成員有：楊帆、莊天慧、楊浩、程榮竺、龔榮發(fā)、漆雁斌、戴小文、邱玲玲、胡原。

一  研究的目的和意義

森林碳匯源于國際間的市場化生態(tài)補(bǔ)償，其典型特征是通過經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)對氣候變化和減貧的共贏。然而，不容忽視的問題是，盡管我國當(dāng)前森林碳匯項(xiàng)目開展主要集中在邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)，但作為市場機(jī)制主導(dǎo)的項(xiàng)目開發(fā)，其核心目標(biāo)與關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)碳交易，很難自動(dòng)關(guān)注和達(dá)成貧困人口受益和發(fā)展機(jī)會創(chuàng)造的社會扶貧目標(biāo)。因此，發(fā)揮政策的支持和干預(yù)作用，促進(jìn)森林碳匯項(xiàng)目在規(guī)劃設(shè)計(jì)、組織建設(shè)、持續(xù)經(jīng)營、監(jiān)測評估等環(huán)節(jié)中突出扶貧的內(nèi)容和行動(dòng)，確保目標(biāo)減貧農(nóng)戶能夠真正從項(xiàng)目開發(fā)中受益，防止出現(xiàn)貧困地區(qū)自然資源外部化和去貧困農(nóng)戶化的現(xiàn)象就顯得極為重要，對更好地發(fā)揮西南民族地區(qū)開發(fā)森林碳匯項(xiàng)目得天獨(dú)厚的優(yōu)勢，推進(jìn)綠水青山“變現(xiàn)”金山銀山，實(shí)現(xiàn)新時(shí)代生態(tài)文明、民族團(tuán)結(jié)、社會和諧、鄉(xiāng)村振興等均具有特殊、重大的現(xiàn)實(shí)意義。

二  成果的主要內(nèi)容

該成果立足實(shí)現(xiàn)應(yīng)對氣候變化與扶貧雙贏的戰(zhàn)略高度，主旨是從項(xiàng)目實(shí)施社區(qū)農(nóng)戶視角揭示其參與意愿、參與障礙、行為選擇、扶貧效應(yīng)感知及其關(guān)鍵影響因素，定量測評典型項(xiàng)目開發(fā)的階段性綜合扶貧績效，提出立足西南民族地區(qū)，強(qiáng)調(diào)以關(guān)注貧困人口受益和發(fā)展機(jī)會創(chuàng)造為核心理念的森林碳匯扶貧發(fā)展思路、政策框架及其政策建議。主要觀點(diǎn)或?qū)Σ呓ㄗh如下。

第一，森林碳匯扶貧是以貧困人口受益和發(fā)展機(jī)會創(chuàng)造為宗旨的森林碳匯產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式。森林碳匯扶貧是中國在參與和引領(lǐng)世界應(yīng)對氣候變化行動(dòng)中催生的一種新興開發(fā)式、參與式、造血式扶貧形式，具有扶貧客體明確性、主體多元性、效應(yīng)多維性以及鮮明的政策性等典型特征，形成的內(nèi)生動(dòng)力包括減排義務(wù)驅(qū)使、經(jīng)濟(jì)利益牽動(dòng)和企業(yè)公共形象提升，外生動(dòng)力包括減排標(biāo)準(zhǔn)約束、政府政策推動(dòng)和社會需求拉動(dòng)。其作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，僅僅依靠應(yīng)對氣候變化及其森林碳匯產(chǎn)業(yè)政策自身的引導(dǎo)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須通過政府的適度干預(yù)，尤其是與各種產(chǎn)業(yè)扶貧、生態(tài)建設(shè)等政策相互融合，促進(jìn)森林碳匯扶貧主體協(xié)同、扶貧資源整合、扶貧方式集成，才能為達(dá)成貧困人口受益和發(fā)展機(jī)會創(chuàng)造注入新動(dòng)力與新活力。應(yīng)堅(jiān)持“政府引導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)、農(nóng)戶參與、第三方評估”的基本原則，不斷建立和完善以貧困農(nóng)戶獲益為核心的益貧機(jī)制，在推進(jìn)森林碳匯市場繁榮、產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展及其項(xiàng)目可持續(xù)經(jīng)營的進(jìn)程中，以政府政策推動(dòng)下的市場化路徑，達(dá)成貧困人口受益和發(fā)展機(jī)會創(chuàng)造的扶貧目標(biāo)。

第二，制定和推廣凸顯“扶真貧、真扶貧”的中國森林碳匯自愿減排規(guī)則是森林碳匯扶貧轉(zhuǎn)型發(fā)展的基礎(chǔ)。與森林碳匯項(xiàng)目試點(diǎn)相伴而行的森林碳匯扶貧獲得了長足發(fā)展，但簡單地將在貧困地區(qū)實(shí)施森林碳匯項(xiàng)目等同于森林碳匯扶貧、片面地將森林碳匯項(xiàng)目等同于一般產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的認(rèn)識仍普遍存在。把貧困人口受益和發(fā)展機(jī)會創(chuàng)造扶貧目標(biāo)納入森林碳匯項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)、認(rèn)證注冊、組織建設(shè)、監(jiān)測評估等各個(gè)環(huán)節(jié)的格局尚未形成，局部以“扶真貧、真扶貧”為導(dǎo)向的森林碳匯扶貧實(shí)踐尚處于政府主導(dǎo)下的探索性試驗(yàn)階段，政策出臺更多是地方政府為契合當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧緊迫要求、破解森林碳匯開發(fā)實(shí)踐難題而進(jìn)行的強(qiáng)制性制度變遷，制度安排具有典型的短期性、突擊性、碎片化特征，實(shí)踐的延續(xù)性、可持續(xù)性不強(qiáng)。推動(dòng)森林碳匯扶貧可持續(xù)發(fā)展的宏觀管理制度供給不足，具有決定性作用、凸顯扶貧功能的森林碳匯標(biāo)準(zhǔn)和方法學(xué)等規(guī)范性制度，及其與之關(guān)系重大的碳稅、碳匯權(quán)抵押貼息貸款、碳匯林保險(xiǎn)、碳匯林間伐采伐等特惠性政策亟待建立，與產(chǎn)業(yè)扶貧、生態(tài)建設(shè)相關(guān)的財(cái)稅、金融、投資、森林生態(tài)補(bǔ)償、技術(shù)援助等普惠性政策亟待整合。如何因地制宜制定和推廣凸顯“扶真貧、真扶貧”的中國森林碳匯自愿減排規(guī)則，不斷強(qiáng)化森林碳匯扶貧配套政策供給側(cè)改革，是推動(dòng)森林碳匯扶貧由瞄準(zhǔn)貧困地區(qū)的“單輪驅(qū)動(dòng)”型向既瞄準(zhǔn)區(qū)域整體又更加錨定貧困人口的“雙輪驅(qū)動(dòng)”型變革與轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)。

第三，強(qiáng)化扶貧功能應(yīng)成為中國森林碳匯制度變遷的一個(gè)重要選擇。在西南民族貧困地區(qū)實(shí)施的大規(guī)模碳匯造林再造林項(xiàng)目開發(fā)已經(jīng)取得了多重客觀扶貧效應(yīng)，隨著時(shí)間推移，扶貧績效呈上升趨勢，但即便是同一森林碳匯項(xiàng)目在不同實(shí)施區(qū)域的扶貧績效也存在顯著差異。72��56%的樣本農(nóng)戶認(rèn)為森林碳匯扶貧開發(fā)利大于弊，利大于弊的森林碳匯項(xiàng)目開發(fā)扶貧效應(yīng)感知價(jià)值對農(nóng)戶支持項(xiàng)目后期可持續(xù)運(yùn)營的意愿具有顯著正向作用，影響路徑系數(shù)為0��61。表明強(qiáng)化森林碳匯扶貧功能，不僅是提升森林碳匯市場吸引力、降低森林碳匯產(chǎn)業(yè)發(fā)展不確定性的客觀要求，更是降低項(xiàng)目交易成本和實(shí)踐風(fēng)險(xiǎn)，贏得項(xiàng)目社區(qū)農(nóng)戶廣泛合作、長期支持，確保森林碳匯項(xiàng)目可持續(xù)經(jīng)營的重要保障。因此，強(qiáng)化扶貧功能應(yīng)成為中國森林碳匯制度變遷的一個(gè)重要選擇。

第四，切實(shí)提高貧困人口參與度和獲得感是推進(jìn)森林碳匯項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)營的有效路徑。研究結(jié)果顯示，社區(qū)農(nóng)戶持續(xù)參與森林碳匯項(xiàng)目開發(fā)的意愿不強(qiáng)，46��35%的樣本農(nóng)戶持中立態(tài)度，24��69%的樣本農(nóng)戶不愿意繼續(xù)參與項(xiàng)目運(yùn)營，其中，年齡、參與土地面積、家庭收入水平、兼業(yè)化程度、項(xiàng)目組織模式、前期收益滿意度、后期收益預(yù)期、政府扶持力度、林業(yè)信息獲取難易度、道路交通狀況等因素對農(nóng)戶持續(xù)參與意愿具有顯著影響。表明在林地相對細(xì)碎化的西南民族貧困地區(qū)實(shí)施大規(guī)模碳匯造林再造林項(xiàng)目，密切關(guān)注收入水平低、參與林地面積小、更加依賴傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生計(jì)的貧困家庭的參與機(jī)會、參與程度和參與風(fēng)險(xiǎn)，扶助其公平合理地獲得參與收益，有利于降低農(nóng)戶退出項(xiàng)目開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)、鞏固前期造林成果，對實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目長期可持續(xù)運(yùn)營及其固碳量的建設(shè)目標(biāo)至關(guān)重要。

第五，盡管森林碳匯項(xiàng)目扶貧開發(fā)存在精英俘獲現(xiàn)象，但社區(qū)精英參與森林碳匯項(xiàng)目的組織意愿依然不高。研究結(jié)果表明，現(xiàn)階段的森林碳匯項(xiàng)目開發(fā)過程存在精英俘獲現(xiàn)象，精英俘獲程度總體為0��2544，其中，經(jīng)濟(jì)精英>體制內(nèi)精英>傳統(tǒng)精英，經(jīng)濟(jì)精英俘獲程度占比最大。與此同時(shí)，僅有五成以上（55��3%）的社區(qū)精英愿意動(dòng)員組織、示范帶動(dòng)農(nóng)戶參與森林碳匯項(xiàng)目扶貧開發(fā)，其中，年齡、是否從事（過）林業(yè)相關(guān)工作、家庭收入主要來源、對森林碳匯項(xiàng)目的收益認(rèn)知、對項(xiàng)目建設(shè)的難易認(rèn)知、與村民的關(guān)系、對森林碳匯政策的認(rèn)知、精英類別等因素顯著影響農(nóng)村精英的組織意愿。表明推進(jìn)森林碳匯扶貧實(shí)踐，不僅取決于體制內(nèi)精英的擔(dān)當(dāng)作為，而且與社區(qū)德高望重的老者、文化程度較高的農(nóng)戶、宗族頭人等體制外精英作用發(fā)揮程度密切相關(guān)。森林碳匯扶貧開發(fā)既要注意避免和防范精英俘獲，但也不能把社區(qū)經(jīng)濟(jì)精英個(gè)人合理、合情、合規(guī)的利益排除在外。

第六，發(fā)揮非正式制度和村民自治的作用是推動(dòng)西南民族地區(qū)森林碳匯扶貧開發(fā)的重要策略。實(shí)證結(jié)果顯示，四川涼山彝族聚居項(xiàng)目實(shí)施區(qū)農(nóng)戶對傳統(tǒng)文化認(rèn)同顯著高于以森林碳匯項(xiàng)目為載體的現(xiàn)代商業(yè)文化認(rèn)同。整合和分離是農(nóng)戶對待傳統(tǒng)文化和商業(yè)文化采取的兩種主要適應(yīng)策略，其中，女性、中年人、受教育程度越高、參與項(xiàng)目土地面積越大的農(nóng)戶的文化適應(yīng)程度越強(qiáng)。這表明在邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)，尤其是少數(shù)民族貧困地區(qū)實(shí)施市場機(jī)制主導(dǎo)下的森林碳匯項(xiàng)目，僅僅依靠合同規(guī)范、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和行政手段等是不明智的，應(yīng)充分關(guān)注項(xiàng)目社區(qū)本土文化、傳統(tǒng)習(xí)俗，尤其是傳統(tǒng)農(nóng)耕文化中樸素的生態(tài)理念、生態(tài)意識，發(fā)揮非正式制度和村民自治的作用，不斷強(qiáng)化正式制度與非正式制度的有效融合。

第七，降低情境風(fēng)險(xiǎn)是推進(jìn)西南民族地區(qū)森林碳匯扶貧開發(fā)的重要抓手。研究結(jié)果顯示，農(nóng)戶感知利益和感知風(fēng)險(xiǎn)直接影響其森林碳匯扶貧效應(yīng)感知價(jià)值。其中，感知經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)利益對感知價(jià)值均具有顯著正向影響，影響程度依次為感知經(jīng)濟(jì)利益>感知社會利益>感知生態(tài)利益；感知經(jīng)濟(jì)、心理和情境風(fēng)險(xiǎn)對感知價(jià)值均具有顯著負(fù)向影響，影響程度依次為感知情境風(fēng)險(xiǎn)>感知心理風(fēng)險(xiǎn)>感知經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。由此可見，保障項(xiàng)目社區(qū)農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)利益最大化，積極降低林業(yè)生態(tài)建設(shè)所帶來的衍生負(fù)面影響，是提高農(nóng)戶參與項(xiàng)目開發(fā)獲得感，推動(dòng)應(yīng)對氣候變化和減貧雙贏的重要策略。