土地適度規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新

東北師范大學(xué)劉彤主持完成的國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“土地適度規(guī)模經(jīng)營背景下農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號為：16AZZ009），最終成果為同名研究報(bào)告及相關(guān)論文集。課題組主要成員有：楊郁、劉英博、楊弘、李紅權(quán)、張等文、管文行、呼連焦、楊超。

一  研究的目的和意義

土地與政治緊密相關(guān)，土地的占有狀況和經(jīng)營方式直接或間接地影響著農(nóng)村的權(quán)力結(jié)構(gòu)、組織管理體制、權(quán)威機(jī)制、政治動機(jī)與行為等諸多方面，是農(nóng)村治理的基礎(chǔ)。在傳統(tǒng)社會它影響甚至決定著農(nóng)村的權(quán)力結(jié)構(gòu)和政治性質(zhì)，在現(xiàn)代社會它同樣對農(nóng)村的治理基礎(chǔ)和秩序穩(wěn)定具有不可估量的作用。歷史上土地經(jīng)營模式經(jīng)歷了租佃、土改、集體化、家庭聯(lián)產(chǎn)承包等數(shù)次變遷，在不同的土地經(jīng)營模式基礎(chǔ)上孕生出了不同的農(nóng)民、農(nóng)村與國家的關(guān)系，并形成了與之相匹配的迥然相異的農(nóng)村治理方式。隨著現(xiàn)代化的推進(jìn)，人口流動和土地流轉(zhuǎn)已勢不可當(dāng)，土地在流轉(zhuǎn)過程中開始由細(xì)碎化向規(guī)�；�經(jīng)營格局轉(zhuǎn)變，這一變化必將對農(nóng)村治理的資源條件產(chǎn)生全面影響，成為現(xiàn)有農(nóng)村治理模式的新挑戰(zhàn)。

盡管土地適度規(guī)模經(jīng)營尚在穩(wěn)定發(fā)展的初級階段，但原有的農(nóng)村治理模式已經(jīng)開始顯現(xiàn)出新的適應(yīng)性問題，這一方面表現(xiàn)在農(nóng)村治理積蓄許久的舊疾進(jìn)一步凸顯，且呈現(xiàn)出加重之勢，另一方面表現(xiàn)為土地適度規(guī)模經(jīng)營引起了農(nóng)村治理生態(tài)新一輪緩慢且持續(xù)的變遷，形成了對原有治理模式的挑戰(zhàn)。治理的意義在于使一定區(qū)域條件下的公共事務(wù)得到有序處理，人們的行為受到規(guī)則的約束，社會秩序得到較好的維護(hù)。而從土地適度規(guī)模經(jīng)營后的農(nóng)村治理現(xiàn)狀來看，實(shí)現(xiàn)這一意義還面臨諸多的難題和困境，農(nóng)村治理新舊問題的復(fù)雜交錯已開始倒逼國家和農(nóng)村治理層進(jìn)行政策、機(jī)制和行為的調(diào)適。在挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，正視并深入思考這些現(xiàn)實(shí)困境，探析創(chuàng)新農(nóng)村治理的路徑，使其與土地適度規(guī)模經(jīng)營有效對接是農(nóng)村治理在新的治理生態(tài)下尋求轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新的關(guān)鍵。

該成果以土地適度規(guī)模經(jīng)營為研究背景，通過歷史比較與實(shí)證研究，展現(xiàn)土地與農(nóng)村治理之間的緊密聯(lián)系，挖掘農(nóng)村治理的內(nèi)在根基和發(fā)展邏輯，以土地適度規(guī)模經(jīng)營為背景重新審視農(nóng)村的治理環(huán)境和現(xiàn)實(shí)困境，探索土地適度規(guī)模經(jīng)營引起的農(nóng)村社會和政治效應(yīng)，結(jié)合土地經(jīng)營的未來趨勢，論證土地適度規(guī)模經(jīng)營背景下農(nóng)村治理的創(chuàng)新路徑，為提升農(nóng)村治理能力和水平，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供政策參考。

二  成果的主要內(nèi)容

該成果將土地與治理的緊密關(guān)聯(lián)作為理論基礎(chǔ)，深入分析土地適度規(guī)模經(jīng)營背景下農(nóng)村治理環(huán)境的變化，重點(diǎn)研究農(nóng)村治理的現(xiàn)實(shí)困境與創(chuàng)新路徑。按照“是什么—什么樣—為什么—需要什么—怎么做”的研究思路，進(jìn)行理論分析與現(xiàn)象研究。研究結(jié)論主要建立在問卷調(diào)查、深度訪談等實(shí)證研究的基礎(chǔ)上，通過獲取真實(shí)可靠的信息，得出具有解釋力和參考價(jià)值的研究結(jié)論。本研究共發(fā)放問卷3000份，收回有效問卷2413份，覆蓋21個省、自治區(qū)、直轄市，其中河南省258份，福建省59份，江蘇省82份，四川省98份，山西省136份，甘肅省81份，廣西壯族自治區(qū)60份，河北省88份，內(nèi)蒙古自治區(qū)81份，重慶市40份，黑龍江省20份，浙江省37份，遼寧省42份，云南省58份，海南省79份，貴州省187份，吉林省891份，湖南省60份，新疆維吾爾自治區(qū)16份，安徽省20份，山東省20份。通過問卷調(diào)查、深度訪談等方式全方位把握當(dāng)前農(nóng)村治理的困境，有針對性地提出創(chuàng)新農(nóng)村治理的路徑。本研究的主要內(nèi)容和重要觀點(diǎn)可以概括為以下幾個方面。

第一，通過對土地經(jīng)營模式變遷歷程的回溯，研究發(fā)現(xiàn)雖然每個歷史時期影響土地經(jīng)營模式變遷的因素和決定性力量都不盡相同，但不難看出國家始終表現(xiàn)出較強(qiáng)的建構(gòu)性，土地歸誰所有、如何使用、收益如何分配等方面的制度規(guī)定與國家的發(fā)展戰(zhàn)略、價(jià)值取向、行為偏好有直接的關(guān)系，某種意義上可以說土地經(jīng)營模式的設(shè)定是國家意志的體現(xiàn)，承載著國家治理的意圖和功能。通過建構(gòu)土地經(jīng)營模式，國家控制了農(nóng)村最重要的土地資源，進(jìn)而將整個農(nóng)村納入國家建設(shè)體系中，使其契合國家政治、經(jīng)濟(jì)上的發(fā)展需求。

第二，土地經(jīng)營格局變遷對農(nóng)村治理生態(tài)的影響是顯著的。在土地適度規(guī)模經(jīng)營之前即在細(xì)碎化的土地經(jīng)營格局下，長期與被視為“命根子”的小塊土地打交道一方面在微觀上形塑了農(nóng)民這一群體的群體性格及社會關(guān)系系統(tǒng)，另一方面在宏觀上影響著農(nóng)民與國家的關(guān)系。土地適度規(guī)模經(jīng)營后正在塑造根本區(qū)別于小農(nóng)的現(xiàn)代農(nóng)民，他們不僅土地經(jīng)營規(guī)模大于小農(nóng)，土地經(jīng)營方式更加先進(jìn)、科學(xué)，而且具有較強(qiáng)的現(xiàn)代意識、參與意識、權(quán)利意識。同時土地適度規(guī)模經(jīng)營促使一個新的精英階層即適度規(guī)模經(jīng)營主體迅速崛起，因土地他們既擁有外部國家權(quán)力自上而下的保護(hù)，也易得到村莊內(nèi)在的認(rèn)同，而這些都增加了這個新興精英階層與體制內(nèi)外權(quán)威的博弈資本。作為現(xiàn)代的土地經(jīng)營方式，土地適度規(guī)模經(jīng)營從治理主體、對象、方式等諸多方面深刻改變著農(nóng)村的治理生態(tài)。

第三，農(nóng)村治理諸多的現(xiàn)實(shí)困境其實(shí)是農(nóng)村治理新舊問題交織的外在展現(xiàn)，治理本身的復(fù)雜性和動態(tài)變遷的農(nóng)村治理生態(tài)更增加了破解困境的難度，特別是鄉(xiāng)土文化的傳承與嬗變、鄉(xiāng)村關(guān)系的復(fù)雜糾葛、村莊利益的轉(zhuǎn)移與分化、村級公共結(jié)構(gòu)的角色作用偏差已成為土地適度規(guī)模經(jīng)營后農(nóng)村治理調(diào)適的主要障礙。原有的植根于小塊經(jīng)營的治理基礎(chǔ)、治理方式、組織體系將會遇到新的適應(yīng)性問題，農(nóng)村治理生態(tài)將發(fā)生緩慢且持續(xù)的變化，治理中的新舊問題交織，矛盾愈加凸顯。

第四，該成果嘗試從四個方面對土地適度規(guī)模經(jīng)營后的農(nóng)村治理進(jìn)行創(chuàng)新性調(diào)適，即共同體調(diào)適、主體調(diào)適、方式調(diào)適、結(jié)構(gòu)調(diào)適。在共同體調(diào)適上，國家權(quán)力應(yīng)首先成為村莊共同體再建的重要助推力，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)稅取消后一度出現(xiàn)的“懸浮化”現(xiàn)象，嘗試以全新的姿態(tài)再次嵌入農(nóng)村，在共同體再建中充當(dāng)起價(jià)值引導(dǎo)者、制度供給者、利益調(diào)和者、服務(wù)提供者等角色。在主體調(diào)適上，關(guān)鍵就在于農(nóng)民的組織化。通過系統(tǒng)整合村民自治組織、多元創(chuàng)新農(nóng)民組織、加強(qiáng)農(nóng)民組織對農(nóng)村社會的協(xié)同共治，來推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營背景下農(nóng)民的群體融合和階級同化，以內(nèi)部的整合為依托推進(jìn)農(nóng)村治理的現(xiàn)代化。在方式調(diào)適上，通過社會發(fā)育，實(shí)現(xiàn)多元主體參與；通過制度完善，搭建平等協(xié)商平臺；通過公共精神培養(yǎng)，促進(jìn)共識達(dá)成；通過行政收縮，讓渡協(xié)商空間，為自身內(nèi)含的多元、平等、互惠等民主價(jià)值找到新的生長點(diǎn)。在結(jié)構(gòu)調(diào)適上，推進(jìn)治理主體由二元向多元轉(zhuǎn)化、運(yùn)作方式由管制向治理轉(zhuǎn)換、價(jià)值取向由行政化向民本化轉(zhuǎn)變，在內(nèi)外力的推動下進(jìn)行現(xiàn)代化調(diào)適。

該成果的突出特色和主要建樹體現(xiàn)在以下三個方面。

一是從土地視角審視農(nóng)村的治理問題，揭示土地與農(nóng)村治理的緊密聯(lián)系，在理論研究與現(xiàn)象研究的基礎(chǔ)上，分析土地具有的潛在社會效應(yīng)和政治效應(yīng)，拓寬對農(nóng)村治理問題的研究論域；

二是對土地適度規(guī)模經(jīng)營進(jìn)行類型化分析，探索不同類型土地適度規(guī)模經(jīng)營形式的特點(diǎn)及對治理環(huán)境產(chǎn)生的差異性影響，全景式描述土地適度規(guī)模經(jīng)營背景下農(nóng)村治理的狀況及現(xiàn)實(shí)困境；

三是融合土地經(jīng)營的發(fā)展趨勢和農(nóng)村治理特點(diǎn)，初步形成與土地適度規(guī)模經(jīng)營相契合的農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)，提出理論預(yù)設(shè)和對策建議。

三  成果的主要價(jià)值

（1）學(xué)術(shù)價(jià)值：①以土地適度規(guī)模經(jīng)營為背景重新審視農(nóng)村的治理環(huán)境和現(xiàn)實(shí)困境，拓展農(nóng)村政治的研究進(jìn)路和研究內(nèi)容，深化對農(nóng)村治理和基層民主發(fā)展的認(rèn)識。②在實(shí)證、深描的基礎(chǔ)上，揭示土地與農(nóng)村治理的深層關(guān)聯(lián)，為土地適度規(guī)模經(jīng)營過程中農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)變革提供一種政治學(xué)闡釋，增強(qiáng)該領(lǐng)域的學(xué)理色彩。③探索土地適度規(guī)模經(jīng)營引起的農(nóng)村社會和政治效應(yīng)，論證土地適度規(guī)模經(jīng)營背景下農(nóng)村治理的創(chuàng)新路徑，為破解農(nóng)村治理的困局提供理論依據(jù)。

（2）應(yīng)用價(jià)值：土地適度規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢，作為對這一趨勢的回應(yīng)，研究土地適度規(guī)模經(jīng)營背景下的農(nóng)村治理問題包含較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)關(guān)懷。該成果通過考察土地適度規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)狀及其產(chǎn)生的社會效應(yīng)，分析農(nóng)村治理的基礎(chǔ)環(huán)境和創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的內(nèi)在動力，使當(dāng)前農(nóng)村治理中存在的諸多問題得到本原性解釋。同時探索土地適度規(guī)模經(jīng)營形式下的農(nóng)村治理有效結(jié)構(gòu)，提升農(nóng)村治理的實(shí)效，為農(nóng)村發(fā)展的政策選擇提供多元的參考和比較。