包曉斌：強(qiáng)化耕地?cái)?shù)量質(zhì)量生態(tài)“三位一體”保護(hù)

作者：包曉斌，系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心特約研究員、農(nóng)村發(fā)展研究所研究員

【學(xué)思踐悟】

耕地是我國(guó)最為寶貴的資源，是糧食生產(chǎn)的命根子，是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基。2023年底召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議提出，加強(qiáng)耕地保護(hù)和建設(shè)，健全耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)制度體系。耕地保護(hù)是強(qiáng)化糧食安全保障的根本措施，關(guān)系到民生福祉和國(guó)家長(zhǎng)治久安。我國(guó)人均耕地面積少、耕地質(zhì)量總體不高、耕地后備資源不足，需要加強(qiáng)耕地保護(hù)和建設(shè)，實(shí)行耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，全面推進(jìn)耕地從嚴(yán)管控、用養(yǎng)結(jié)合，加強(qiáng)耕地綜合治理，改善耕地生產(chǎn)和生態(tài)功能，有力夯實(shí)糧食安全根基，切實(shí)守護(hù)大國(guó)糧倉，牢牢端穩(wěn)中國(guó)人自己的飯碗。

保持耕地?cái)?shù)量、守好耕地紅線是確保國(guó)家糧食安全的基礎(chǔ)，保護(hù)耕地首先要在耕地面積上守住存量、做好增量。截至2022年底，全國(guó)耕地面積19.14億畝，較2021年末凈增加約130萬畝，在2021年首次止減回增120萬畝的基礎(chǔ)上，連續(xù)第二年實(shí)現(xiàn)凈增加，初步遏制了多年來耕地總量持續(xù)減少的勢(shì)頭。但要清醒地看到，目前，耕地總量由減轉(zhuǎn)增的基礎(chǔ)還不牢固，實(shí)施耕地用途管制、落實(shí)補(bǔ)充耕地出現(xiàn)新情況新問題，必須高度重視。應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)耕地用途管制，嚴(yán)禁占優(yōu)補(bǔ)劣、占水田補(bǔ)旱地，規(guī)范有序推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，加大力度推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，強(qiáng)化耕地增量，發(fā)掘耕地后備資源，充分利用5.5億畝鹽堿地資源，像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地。

耕地保護(hù)既要保數(shù)量，也要提質(zhì)量，不斷提升耕地質(zhì)量，才能確保糧食產(chǎn)得出、供得上、供得優(yōu)。我國(guó)耕地資源自然稟賦相對(duì)較差，耕地質(zhì)量水平總體較低，“先天不足”“后天欠賬”的問題仍很突出。我國(guó)耕地按質(zhì)量分為十個(gè)等級(jí)，目前平均等級(jí)僅為4.76等，七到十等的低等耕地占比22%、數(shù)量超過4億畝。應(yīng)深入開展耕地質(zhì)量提升行動(dòng)，防止耕作層破壞，重點(diǎn)整治南方耕地酸化、北方耕地鹽堿化、東北黑土地退化等，逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。

耕地是生態(tài)系統(tǒng)的重要一環(huán)，耕地生態(tài)保護(hù)是落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的題中應(yīng)有之義。一段時(shí)間以來，不合理的耕地開發(fā)利用方式，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中過度使用農(nóng)藥、化肥、塑料薄膜等，造成區(qū)域耕地土壤污染、生態(tài)環(huán)境惡化，降低了耕地生態(tài)功能和生產(chǎn)能力，影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境安全。應(yīng)實(shí)施耕地土壤污染治理和修復(fù)工程，全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的減污降碳，積極開展退化耕地的綜合治理、污染耕地的治理修復(fù)，統(tǒng)籌推進(jìn)耕地休養(yǎng)生息，讓疲憊的土地喘口氣，切實(shí)保護(hù)好耕地生態(tài)。

保護(hù)耕地是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需制定耕地保護(hù)措施，確定耕地質(zhì)量紅線，統(tǒng)籌耕地布局，拓展非傳統(tǒng)耕地資源的邊界，維持耕地養(yǎng)護(hù)與利用平衡，健全耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)制度體系，完善耕地協(xié)同保護(hù)機(jī)制，提高區(qū)域耕地保護(hù)內(nèi)生動(dòng)力。

健全耕地保護(hù)制度。應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行耕地保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)，全面落實(shí)永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)制度，健全耕地開發(fā)利用、空間規(guī)劃和用途管制等制度體系；強(qiáng)化耕地管控，嚴(yán)格管控城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”；明確耕地利用優(yōu)先序，永久基本農(nóng)田重點(diǎn)用于糧食特別是口糧生產(chǎn)，一般耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)，提高耕地利用效率；健全補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收制度，對(duì)耕地占用后補(bǔ)充的土地質(zhì)量提出具體要求，強(qiáng)化剛性約束。

充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。強(qiáng)化耕地保護(hù)主體責(zé)任，健全利益調(diào)節(jié)機(jī)制，充分發(fā)揮多元市場(chǎng)主體的作用，協(xié)調(diào)耕地保護(hù)和土地開發(fā)利用過程中相關(guān)者的權(quán)益關(guān)系，嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡，將耕地保護(hù)制度落到實(shí)處。實(shí)施建設(shè)用地總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)，加大對(duì)建設(shè)用地占用耕地的約束力度。實(shí)現(xiàn)耕地資源價(jià)值的資產(chǎn)化，引導(dǎo)社會(huì)資本參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，形成耕地保護(hù)的多元合力。

完善耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。各區(qū)域的耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與耕地質(zhì)量、數(shù)量及耕地生態(tài)系統(tǒng)變化幅度相掛鉤。通過耕地受益者或者破壞者對(duì)耕地保護(hù)者進(jìn)行補(bǔ)償，切實(shí)守住耕地紅線，減少城鄉(xiāng)建設(shè)占用耕地，有效控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，優(yōu)化配置耕地資源，促進(jìn)土地集約利用，保護(hù)耕地生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)的發(fā)展。拓寬耕地保護(hù)補(bǔ)償范圍，耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆秶�不能局限于保護(hù)現(xiàn)有農(nóng)田面積，也應(yīng)包括耕地環(huán)境保護(hù)、農(nóng)產(chǎn)品安全等方面。開展耕地保護(hù)專項(xiàng)補(bǔ)償和綜合項(xiàng)目補(bǔ)償，專項(xiàng)補(bǔ)償包括化肥和農(nóng)藥減施或免施的補(bǔ)償、農(nóng)膜回收利用和秸稈資源化利用的補(bǔ)償以及節(jié)水農(nóng)業(yè)的補(bǔ)償?shù)�，綜合項(xiàng)目補(bǔ)償主要面向農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展示范項(xiàng)目，支持建立“三品一標(biāo)”（無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志）示范基地，實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品安全認(rèn)證，推進(jìn)區(qū)域生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)。

拓寬耕地保護(hù)資金渠道。加大耕地保護(hù)資金投入，增加政府對(duì)耕地保護(hù)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，拓寬耕地保護(hù)補(bǔ)償投融資渠道。擴(kuò)大耕地補(bǔ)償主體，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民保護(hù)耕地和種糧增糧的積極性。在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)設(shè)立耕地保護(hù)基金，專款專用于整治低效耕地和污染耕地等，充分發(fā)揮農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)供應(yīng)生態(tài)產(chǎn)品的服務(wù)功能。

強(qiáng)化耕地保護(hù)監(jiān)管與評(píng)估。明確耕地保護(hù)責(zé)任主體，壓實(shí)耕地保護(hù)的屬地監(jiān)管責(zé)任，建立覆蓋耕地變化全周期的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管體系，完善耕地保護(hù)責(zé)任審計(jì)制度。加強(qiáng)耕地保護(hù)的科技創(chuàng)新，進(jìn)一步細(xì)化耕地保護(hù)監(jiān)測(cè)指標(biāo)，優(yōu)化耕地種植糧食的生產(chǎn)空間，確保耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量有提升、生態(tài)功能穩(wěn)定。推動(dòng)耕地保護(hù)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，對(duì)區(qū)域耕地和永久基本農(nóng)田進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管和預(yù)警評(píng)估。加強(qiáng)監(jiān)管力度，對(duì)耕地保護(hù)資金的繳納及分配使用等進(jìn)行嚴(yán)格檢查，定期評(píng)估耕地保護(hù)的實(shí)施效果，對(duì)保護(hù)主體實(shí)行相關(guān)績(jī)效考核和獎(jiǎng)懲措施，提高耕地保護(hù)效率。