提升地方人大預(yù)算監(jiān)督能力的機(jī)制設(shè)計(jì)研究

西南政法大學(xué)周振超主持完成的國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“提升地方人大預(yù)算監(jiān)督能力的機(jī)制設(shè)計(jì)研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)為：14XZZ009），最終成果為同名專著。課題組成員有：劉元賀、商愛(ài)玲、李英、孟威、陸楊潔、金燦燦、李玉運(yùn)。

一  研究的目的和意義

預(yù)算是財(cái)政的核心。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。在長(zhǎng)期跟蹤研究的基礎(chǔ)上，該成果以提升地方人大的預(yù)算監(jiān)督能力為研究對(duì)象，力圖歸納健全人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)和一些規(guī)律性的內(nèi)容。

提升地方人大預(yù)算監(jiān)督能力是完善人民代表大會(huì)制度的有效途徑，也是中國(guó)政治發(fā)展和法治中國(guó)建設(shè)的“生長(zhǎng)點(diǎn)”�！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，要“實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度”“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督”。為落實(shí)黨中央決策部署，各級(jí)人大努力推進(jìn)預(yù)算監(jiān)督的理論和實(shí)踐創(chuàng)新，推動(dòng)對(duì)預(yù)決算全口徑的審查和監(jiān)督。經(jīng)過(guò)若干年的積極努力，如果能通過(guò)穩(wěn)健的方式建立起公開(kāi)、透明、負(fù)責(zé)任、受監(jiān)督的公共預(yù)算制度，將成為我們這個(gè)時(shí)代最偉大的進(jìn)步之一。

二  成果的主要內(nèi)容

近年來(lái)，各地人大在推動(dòng)政府預(yù)算公開(kāi)、實(shí)行人大和政府共享財(cái)政信息、完善初步審查環(huán)節(jié)、改善預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)等方面邁出堅(jiān)實(shí)的步伐，法治建設(shè)、審計(jì)監(jiān)督工作呈現(xiàn)新氣象。同時(shí)也要看到，同“實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度”的要求相比，目前還存在部分法律條文虛置、人大預(yù)算監(jiān)督能力不強(qiáng)、相當(dāng)一部分地方人大無(wú)法實(shí)質(zhì)性審查政府賬本等問(wèn)題。

人大監(jiān)督政府預(yù)算不僅僅是人大和政府之間的關(guān)系，也是國(guó)家治理體系各主要主體之間的關(guān)系。提升人大的預(yù)算監(jiān)督能力涉及國(guó)家治理體系中各權(quán)力結(jié)構(gòu)之間關(guān)系的重構(gòu)，是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，需要堅(jiān)持以時(shí)間換空間的思路。人大在監(jiān)督政府“錢(qián)袋子”方面是否有效、有為和有位，取決于人大在政治生活中的總體定位、法律規(guī)則、預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)、人大監(jiān)督手段和方式、人大自身的組織和監(jiān)督能力等諸多因素。

一個(gè)完整的政府預(yù)算流程包括預(yù)算編制—預(yù)算審查和批準(zhǔn)—預(yù)算執(zhí)行—預(yù)算調(diào)整—決算等五個(gè)主要環(huán)節(jié)。提升地方人大的預(yù)算監(jiān)督能力要緊緊圍繞上述五個(gè)環(huán)節(jié)展開(kāi)，同時(shí)發(fā)力，但在不同環(huán)節(jié)又有所側(cè)重。

（一）完善預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)、建立健全法律法規(guī)制度

（1）黨中央重視和地方黨委支持。地方政府預(yù)算監(jiān)督所取得的進(jìn)展，主要得益于黨中央的重視。黨領(lǐng)導(dǎo)下的預(yù)算監(jiān)督，是預(yù)算監(jiān)督中最基本的一對(duì)關(guān)系。預(yù)算監(jiān)督中涉及的幾乎所有關(guān)系都是這一關(guān)系的展開(kāi)。黨委重視和支持是落實(shí)人大預(yù)算權(quán)力和提升預(yù)算監(jiān)督能力的最重要的政治保障。

（2）建立健全預(yù)算審查監(jiān)督的法律法規(guī)制度。為貫徹落實(shí)中央決策和預(yù)算法，需要在預(yù)算、決算的編制、審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督，以及預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)整等各個(gè)環(huán)節(jié)明晰各行動(dòng)主體的行為準(zhǔn)則。在完善初步審查機(jī)制、人大代表可以提出本級(jí)預(yù)算草案修正案、推動(dòng)預(yù)算公開(kāi)、保證人大有足夠的審查時(shí)間、聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督等多個(gè)方面取得突破性進(jìn)展。

（3）以預(yù)算機(jī)制調(diào)整推動(dòng)人大預(yù)算監(jiān)督能力提升。預(yù)算監(jiān)督的本質(zhì)是政治。提升地方人大預(yù)算監(jiān)督能力一個(gè)可行的目標(biāo)是爭(zhēng)取黨委重視和政府尊重、在政府部門(mén)預(yù)算中樹(shù)立權(quán)威。人大監(jiān)督政府預(yù)算不是為監(jiān)督而監(jiān)督，目的是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推動(dòng)現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。人大和政府總體上是相互配合、相互支持、相互理解的關(guān)系。人大預(yù)算監(jiān)督的角色定位是寓支持于監(jiān)督。

地方人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)有效運(yùn)轉(zhuǎn)，重要的是利用已有的制度空間進(jìn)行創(chuàng)新，不斷進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新，用機(jī)制創(chuàng)新和一個(gè)個(gè)具體的行動(dòng)推動(dòng)預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)逐步調(diào)整。從1999年預(yù)算改革開(kāi)始，“錢(qián)袋子”權(quán)力開(kāi)始興起，預(yù)算過(guò)程中各個(gè)參與者的權(quán)力關(guān)系不斷被重構(gòu)。這既是制度安排的結(jié)果,更是行為實(shí)踐的結(jié)果，是通過(guò)一個(gè)又一個(gè)對(duì)具體機(jī)制的探索和完善所實(shí)現(xiàn)的。提升地方人大預(yù)算監(jiān)督能力的可行思路是，繼續(xù)沿著以機(jī)制調(diào)整促進(jìn)體制變革的實(shí)踐路徑，通過(guò)健全監(jiān)督機(jī)制、做實(shí)監(jiān)督程序、改進(jìn)監(jiān)督方式、規(guī)范權(quán)力關(guān)系，因時(shí)而變、隨事而制，通過(guò)一個(gè)個(gè)微小調(diào)整、點(diǎn)滴改良，不斷增強(qiáng)人大監(jiān)督的剛性力。

（4）地方人大在預(yù)算監(jiān)督方面的探索有賴于全國(guó)人大給予指導(dǎo)和支持。否則，地方人大自主創(chuàng)新的積極性和持續(xù)性很難保證。

（二）完善人大的工作機(jī)制

（1）改進(jìn)地方人民代表大會(huì)的工作流程。將預(yù)算報(bào)告從書(shū)面報(bào)告回歸口頭報(bào)告；政府部門(mén)提交的預(yù)算要加上詳細(xì)的說(shuō)明，方便人大代表審議；在人代會(huì)期間，更好地收集整理和匯總各代表團(tuán)的意見(jiàn)。

（2）完善預(yù)算報(bào)告審議表決的程序。在人代會(huì)期間，人大代表審議預(yù)算的時(shí)間短是不爭(zhēng)的事實(shí)。人大代表在會(huì)議期間看懂和看完預(yù)算材料，并提出有針對(duì)性的審查意見(jiàn)，幾乎不可能。但是，再增加審議時(shí)間的空間不大。即使增加一天，面對(duì)專業(yè)性很強(qiáng)的預(yù)算報(bào)告，多數(shù)人大代表還是很難提出高質(zhì)量的審議意見(jiàn)。因此，可以改變的是監(jiān)督方式、批準(zhǔn)程序等。例如，對(duì)重大項(xiàng)目實(shí)行分項(xiàng)表決；引入審議辯論的程序。改變四本預(yù)算一起打捆表決的批準(zhǔn)程序，四本預(yù)算逐個(gè)進(jìn)行表決。

（3）提高人大代表的預(yù)算監(jiān)督能力。在初審環(huán)節(jié)，盡可能安排更多的人大代表參與初審；在大會(huì)期間，更好地吸收人大代表的審議意見(jiàn)；舉辦人大代表預(yù)算審查專題培訓(xùn)班；組織人大代表與財(cái)政部門(mén)交流互動(dòng)；利用微信群等手段定期向人大代表推送有關(guān)預(yù)算的信息和資料，在人大代表中普及預(yù)算審查和批準(zhǔn)的知識(shí)；擴(kuò)大財(cái)經(jīng)委和預(yù)算工委的規(guī)模并提升其專業(yè)能力。

（4）進(jìn)行跟蹤問(wèn)效，改變“文來(lái)文往”的現(xiàn)象。建立二次審議、滿意度測(cè)評(píng)等制度。

（5）加強(qiáng)人大財(cái)經(jīng)委（常委會(huì)預(yù)算工委）與人大各專門(mén)委員會(huì)、政府財(cái)政部門(mén)和審計(jì)部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制；改進(jìn)人大審議意見(jiàn)的反饋機(jī)制。

（6）通過(guò)充實(shí)預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)的力量、提高專門(mén)委員會(huì)的專業(yè)能力、完善協(xié)調(diào)機(jī)制等各種方式提高監(jiān)督績(jī)效�？淳o“錢(qián)袋子”是一項(xiàng)專業(yè)性、法律性很強(qiáng)的工作，需要專業(yè)人才承擔(dān)監(jiān)督任務(wù)。第一，提高人大財(cái)經(jīng)委、人大常委會(huì)預(yù)算工委人員的專業(yè)能力，選拔專門(mén)人才充實(shí)到預(yù)算工委隊(duì)伍，對(duì)現(xiàn)有預(yù)算工作人員和人大代表定期舉辦培訓(xùn)班。第二，繼續(xù)加大力度購(gòu)買(mǎi)第三方服務(wù)，有條件的地方建立預(yù)算監(jiān)督智庫(kù)。第三，加大調(diào)研力度。有效監(jiān)督政府預(yù)算的基礎(chǔ)是人大熟悉預(yù)算工作和實(shí)際情況，財(cái)經(jīng)委、預(yù)算工委要進(jìn)行多層次、多樣化的周密調(diào)研，掌握現(xiàn)實(shí)情況尤其是第一手材料。第四，增加駐會(huì)人員的比例結(jié)構(gòu)，提高財(cái)經(jīng)委和預(yù)算工委的履職能力。

（7）加強(qiáng)人大干部與其他系統(tǒng)的交流，既要調(diào)入也要調(diào)出，進(jìn)而增強(qiáng)人大工作的活力。

（8）充分發(fā)揮人大代表和各專門(mén)委員會(huì)的作用。第一，在初審環(huán)節(jié)盡可能安排更多的人大代表參與初審；在大會(huì)期間，更好地吸收人大代表的審議意見(jiàn)�！罢f(shuō)了也白說(shuō)”的現(xiàn)象主要是缺乏人大代表意見(jiàn)的反饋處理機(jī)制。人大代表審議預(yù)算報(bào)告的意見(jiàn)具有法律性，對(duì)其審議意見(jiàn)應(yīng)該有一個(gè)完備的處理機(jī)制和工作流程。做好各組發(fā)言和審議意見(jiàn)的歸納整理，對(duì)人大代表在大會(huì)期間的發(fā)言，逐條進(jìn)行書(shū)面答復(fù)。第二，人大初審政府預(yù)算時(shí)，邀請(qǐng)相關(guān)專門(mén)委員會(huì)參加并發(fā)表意見(jiàn)，預(yù)算編制部門(mén)做匯報(bào)，邀請(qǐng)預(yù)算資金相關(guān)方共同審議。通過(guò)面對(duì)面的溝通、交流，促進(jìn)預(yù)算民主。地方人大各專門(mén)委員會(huì)每個(gè)季度分析形勢(shì)，形成建議，把每個(gè)委員的發(fā)言匯總交給政府，助力政府工作。第三，提高人大代表和常委會(huì)組成人員的發(fā)言質(zhì)量。發(fā)言要肯定成績(jī)和指出問(wèn)題相結(jié)合，能夠提出自己獨(dú)到的見(jiàn)解。

（9）“有效果比有道理更重要”，監(jiān)督地方政府預(yù)算關(guān)鍵是要提高監(jiān)督質(zhì)量和效果。擴(kuò)大對(duì)地方政府預(yù)算審查范圍、提升審查的廣度和深度，一個(gè)可行的思路是在技術(shù)手段上多下些功夫，充分激活和開(kāi)發(fā)已有的制度安排和法律規(guī)則。利用互聯(lián)網(wǎng)增強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督工作的效能和力度是近年來(lái)的一個(gè)亮點(diǎn)性工作。

（三）加大預(yù)算公開(kāi)的力度

提高地方政府預(yù)算透明度、加大公開(kāi)力度是建立負(fù)責(zé)任政府的關(guān)鍵。

（1）人大督查政府建立專門(mén)的網(wǎng)站，向公眾提供在線訪問(wèn)收入、支出、預(yù)算等信息提高財(cái)政透明度。進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)。在人大網(wǎng)站上統(tǒng)一公布除涉密單位外的所有政府部門(mén)預(yù)算。每一財(cái)政年度都提供詳細(xì)的收入和撥款支出表格。

（2）建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，是建設(shè)透明政府、法治政府的需要。人大能夠掌握政府的收入、支出、負(fù)債、資產(chǎn)等各方面的情況，利于監(jiān)督。

（3）人大監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合。鼓勵(lì)群眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行提問(wèn)，鼓勵(lì)媒體通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)報(bào)道、網(wǎng)絡(luò)直播等方式進(jìn)行報(bào)道。

（4）在人代會(huì)審議預(yù)算報(bào)告時(shí)，允許感興趣的公眾列席。對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督不能僅靠事后的法律追責(zé)，還要有廣泛的公眾參與。在政府與民眾的互動(dòng)中增進(jìn)相互理解。開(kāi)門(mén)編預(yù)算，在預(yù)算初審環(huán)節(jié)，盡可能多地征求人大代表和社會(huì)公眾的意見(jiàn)，或者組織部分人大代表進(jìn)行預(yù)算初審。

（5）認(rèn)真聽(tīng)取政協(xié)委員的意見(jiàn)。具體方式是，政協(xié)會(huì)議秘書(shū)處收集意見(jiàn)后集中向代表大會(huì)秘書(shū)處反饋。

三  成果的主要價(jià)值

該成果從地方人大預(yù)算監(jiān)督能力的實(shí)踐中提煉有價(jià)值的概念和分析框架，了解現(xiàn)實(shí)制度安排和政治現(xiàn)象背后的主要制約因素，進(jìn)而揭示中國(guó)地方政治的內(nèi)在邏輯，形成基于中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的本土理論。

（1）運(yùn)用“整體（宏觀）—結(jié)構(gòu)（中觀）—個(gè)體（微觀）”三層次分析方法，立體式地開(kāi)展研究。這一研究思路有利于預(yù)算監(jiān)督研究從偏重“宏大敘事”的“大政治”研究向功能性問(wèn)題研究轉(zhuǎn)型。

（2）拓展了已有的研究范圍和研究主題。在研究角度上，突破現(xiàn)有的權(quán)力視角和體制分析，走向另外一個(gè)重要的領(lǐng)域——預(yù)算監(jiān)督能力研究。

（3）在研究?jī)?nèi)容上，較為全面、系統(tǒng)地研究地方人大的預(yù)算監(jiān)督能力。目前，鮮有系統(tǒng)研究地方人大預(yù)算監(jiān)督能力的成果�，F(xiàn)有的人大預(yù)算監(jiān)督能力的研究主要是人大作為一個(gè)整體，考察其與政府互動(dòng)關(guān)系，本成果以地方人大的預(yù)算監(jiān)督能力為研究對(duì)象，是中國(guó)政府與政治研究的細(xì)化、深化和具體化。