法治中國視野下地方法治建設的理論與實踐研究

南京市社會科學院朱未易主持完成的國家社會科學基金項目“法治中國視野下地方法治建設的理論與實踐研究”（項目批準號為：14BFX006），最終成果為同名專著。課題組成員有：李小紅、李祎恒、程圓健等。

一  研究的目的和意義

通過對法治中國視野下地方法治建設的理論與實踐研究，達到揭示地方法治建設是什么、為什么和做什么的目的；以體現(xiàn)地方法治建設對于保障和促進地方經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)穩(wěn)定和諧發(fā)展，完善和提高地方立法、行政和司法的水平和質量，構建和形成地方黨委、政府、公民以及其他組織在社會治理法治化過程中的合作共治格局，回應和滿足地方廣大人民群眾對法治建設服務民生和保障民生需求的價值和意義。

二  成果的主要內(nèi)容

（一）主要內(nèi)容該成果共分九章，包含地方法治建設的宏觀視野、實踐探索、結構功能、縱橫關系、公民參與、監(jiān)測體系，以及城管執(zhí)法、公建項目和人戶分離三個地方治理法治化的典型案例研究，總計30余萬字。涉及相關分析數(shù)據(jù)500余組、梳理法規(guī)與政策制度100余條。

該成果的主要內(nèi)容在七個層面上展開。

一是將地方法治建設放到法治中國建設的宏觀視野中進行考察，在對法治中國概念及其系統(tǒng)建構進行學術和政治層面整理的基礎上，討論地方法治建設在法治中國建設的地位與方位，以及法治中國建設對地方法治建設的影響。

二是對我國當下地方法治建設實踐的現(xiàn)狀和模式進行系統(tǒng)梳理和歸納，在檢視地方法治建設問題和進行全國十大城市公眾滿意度調(diào)查數(shù)據(jù)分析評估的實證基礎上，提出了優(yōu)化地方法治建設的操作路徑。

三是對地方法治建設的結構功能進行探討，分別就地方法治建設的理念、制度、行為、能力和機制等五大體系進行學理層面的解析。

四是對地方法治建設的縱橫向關系進行探討，分別就我國地方權力配置、央地縱向關系和地地橫向關系進行學術述評，并以美國為例進行域外考察，在此基礎上提出我國央地關系與地地關系的法治化進路。

五是對地方法治建設的公民參與進行探討，在分析公民參與權利的正當性和合法性理念基礎上，就公民參與的特征和公民參與的認知進行社會問卷調(diào)查與分析，提出了公民參與地方法治建設的實現(xiàn)進路。

六是對地方法治建設的監(jiān)測指標體系進行探討，在分析地方法治建設監(jiān)測數(shù)據(jù)指標體系構建的背景和可能性基礎上，提出了監(jiān)測數(shù)據(jù)指標體系構建的原則和方式，并設計了一個具有很強實踐性和可操作性的地方法治建設監(jiān)測數(shù)據(jù)模型。

七是對涉及地方法治建設的城市管理執(zhí)法體制改革、公共工程建設項目的信息公開與民主監(jiān)督機制，以及城市人戶分離現(xiàn)象與治理等三個不同層面的典型案例進行研究，并提出了相應的對策建議與完善方案。

（二）主要觀點

（1）法治中國建設將決定并深刻地影響著地方法治建設的方向、內(nèi)容和進程，并深刻影響著地方治理法治化的理念、思維和方式，地方法治建設也應該在法治中國的概念統(tǒng)領、重大任務和戰(zhàn)略目標下有序推進。另外，地方法治建設將為法治中國建設提供最重要的動力、最前沿的場域、最直接的體現(xiàn)、最生動的樣本、最典型的實踐。

（2）中國地方法治建設的實踐模式大致可以分為體制回應型、先行先試型與自生自發(fā)型三種，體制回應型地方法治建設實踐模式以中央號召與地方回應的央地互動形式展開，先行先試型地方法治建設實踐模式以地方主動探索創(chuàng)新的主動形式展開，而自生自發(fā)型地方法治建設實踐模式以地方基層治理鄉(xiāng)規(guī)民約的自治形式展開。

（3）地方法治建設的可能性與正當性來源于兩個層面的構建維度：國家法治建設的統(tǒng)一性要求，以及地方知識的區(qū)域性影響。因此，法治中國的實現(xiàn)既需要國家層面的頂層設計，也需要地方層面在法治國家建設的統(tǒng)一原則和憲法法律框架下發(fā)揮能動作用和首創(chuàng)精神。

（4）地方法治的文化樣態(tài)、規(guī)則體系、治理行為構成了國家法治思維、制度和方式的基礎，但是這并不妨礙地方法治與國家法治的統(tǒng)一性和一致性，地方法治與國家法治是特殊與普遍、個別與一般、差異與普適、具體與抽象、多元與統(tǒng)一的辯證性、關聯(lián)性的互動和互恰的發(fā)展過程；從地方知識的視角來看待地方法治，有助于深入研究地方法治文化的形成機理，以及地方法治的傳統(tǒng)性、關聯(lián)性、個殊性、具體性和多元性特征，也會有助于深入研究地方風俗和習慣如何影響地方的制度創(chuàng)新；地方法治的建設和創(chuàng)新過程中應該充分尊重地方知識，使得普遍主義與特殊主義的法律文化、國家中心主義與地方中心主義的法治文化都能夠在辯證中互動和融合。

（5）“良法善治”應該成為地方法治建設的新型模式，通過還政于民、還權于民，發(fā)揮人民主體性作用，實現(xiàn)地方法治的根本轉型；從“良法”到“善治”的過程實際上應該是一個賦權于民的過程，即賦予人民地方治理立良法之權，賦予人民地方治理參與之權，賦予人民地方治理監(jiān)督之權，同時也賦予人民地方治理評價之權。

（6）地方法治建設中的軟法功能應該體現(xiàn)在多元主體通過軟法平等參與地方治理，政府通過軟法購買地方治理公共服務，通過軟法化解地方治理矛盾與沖突。

（7）地方法治建設的多方主體共治行為既是一種利益博弈行為，又是一種協(xié)商合作行為，還是一種共同建設行為，也是一種共享成果的行為，體現(xiàn)了這種共治行為經(jīng)歷了共商—共融—共建—共管—共擔—共享的社會治理法治化的過程與狀態(tài)。

（8）面對地方治理的各種挑戰(zhàn)，亟待提升地方法治建設的法治思維能力、法治規(guī)制能力、法治解紛能力和法治創(chuàng)新能力。

（9）央地關系應該是法治化的關系，地方權力的設定必須要有法律的規(guī)定與授權，任何政策制度的設計或設定都不具有正當性和合法性；地地關系法治化的核心是地方或區(qū)域相互之間的經(jīng)濟、社會與文化等的聯(lián)合，特別是跨省市級行政區(qū)域的經(jīng)濟協(xié)調(diào)與合作也應該是法治化的關系。

（10）提出構建我國地方法治建設監(jiān)測數(shù)據(jù)指標體系，是為了對地方法治建設的能力與狀況進行動態(tài)和靜態(tài)的觀察與檢視，也是在為法治評估提供全方位的數(shù)據(jù)支撐和基礎條件，也為了使當前全國各地的法治評估能夠從主觀主義和形式主義的亂象中解脫出來，同時也想嘗試能夠為法治建設尋找一條更具科學與理性的評估方法與路徑。

（三）對策建議

（1）地方法治建設的實踐需要在推進國家頂層制度設計、重塑政府與社會的關系、激活多元主體有序參與、基層治理創(chuàng)新方式導入、強化公眾評價關鍵環(huán)節(jié)等實踐操作路徑上進行完善和優(yōu)化。

（2）從地方法治建設的操作層面來看，應該跳出體制內(nèi)思維，將體制外有利于法治建設的力量和資源調(diào)動起來形成建設的合力，形成以政府服務型行政為主導，以公民、法人和其他社會組織自治為主體，以政府、公民、法人和其他社會組織共治為創(chuàng)新治理理念與路徑的，體制內(nèi)和體制外多元協(xié)同的地方治理法治化的格局和行為模式。

（3）地方法治建設亟待構建六大機制：物本向人本轉型的能動機制、官本向民本轉型的主體機制、政策向法制轉型的規(guī)則機制、無限向有限轉型的分擔機制、封閉向開放轉型的陽光機制、局部向系統(tǒng)轉型的協(xié)同機制。

（4）央地關系與地地關系的法治化實現(xiàn)路徑：明確央地與地地立法權的職責權限、推進中央與地方行政權的事權改革、理順中央與地方司法權的相互關系。

（5）地方法治建設公民參與的實現(xiàn)路徑：構建規(guī)范的參與制度系統(tǒng)、構建充分的參與披露機制、構建有效地參與評估機制、構建良好的參與生態(tài)機制。

（6）構建地方法治建設監(jiān)測數(shù)據(jù)指標體系：首先，在構建思路上，構建一個不依賴于主觀判斷或自我評判的客觀性測量體系，試圖通過讓數(shù)據(jù)說話來反映各地法治建設的真實狀況和趨勢，因此，監(jiān)測數(shù)據(jù)的指標要能夠體現(xiàn)事實的客觀性和真實性，監(jiān)測數(shù)據(jù)的指標項目可以進行人為設定，但是所獲得監(jiān)測數(shù)據(jù)是不能夠進行人為設定的，其客觀性也無法改變，構建這些監(jiān)測數(shù)據(jù)指標要能夠較為全面地體現(xiàn)一個地方的法治建設狀況，因此，一是要體現(xiàn)監(jiān)測數(shù)據(jù)指標體系建構的可能性和正當性；二是要體現(xiàn)監(jiān)測數(shù)據(jù)指標體系建構的必要性和重要性；三是要體現(xiàn)監(jiān)測數(shù)據(jù)指標體系建構的實用性和再現(xiàn)性，一套地方法治監(jiān)測指標體系可以適用于全國各個地方的法治建設評估，并可以重復應用。其次，在數(shù)據(jù)獲取上，應該全面構建地方法治建設監(jiān)測大數(shù)據(jù)體系，充分發(fā)揮法治大數(shù)據(jù)的支持功能，將“地方法治”與“數(shù)字法治”緊密連接，將大數(shù)據(jù)運用貫穿于地方法治建設過程之中，創(chuàng)新法治建設的戰(zhàn)略布局。最后，在框架結構上，通過對全國各地法治建設評價指標或考核辦法的梳理、歸納與分析，建立比較完善的具有覆蓋功能的監(jiān)測數(shù)據(jù)指標，該監(jiān)測模型的框架結構包括了7大類、33小類、253項、1157個數(shù)據(jù)指標，并貫徹基礎性數(shù)據(jù)與專門性數(shù)據(jù)相結合、定量數(shù)據(jù)與定性數(shù)據(jù)相結合、宏觀性數(shù)據(jù)與微觀性數(shù)據(jù)相結合的構成原則。

（7）“城市管理執(zhí)法體制改革案例研究”的對策與建議：一是制度供給——進一步完善城市管理執(zhí)法的規(guī)則體系，諸如加快制定省級層面城市管理執(zhí)法的地方性法規(guī)或政府規(guī)章、加快制定各省轄市城市管理執(zhí)法的地方性法規(guī)或政府規(guī)章、加快制定省轄市城市管理執(zhí)法的清單制度及其規(guī)范性文件；二是系統(tǒng)優(yōu)化——進一步完善城市管理執(zhí)法的結構體系，諸如完善城市管理執(zhí)法的協(xié)調(diào)指導、完善城市管理執(zhí)法的職權配置、完善城市管理執(zhí)法的主體整合、完善城市管理執(zhí)法的范圍設定、完善城市管理執(zhí)法的模式；三是機制創(chuàng)新——進一步完善城市管理執(zhí)法的運行體系，諸如建立城市管理執(zhí)法的協(xié)同機制、建立城市管理執(zhí)法的開放機制、建立城市管理執(zhí)法的程序機制、建立城市管理執(zhí)法的監(jiān)督機制、建立城市管理執(zhí)法的提質機制、建立城市管理執(zhí)法的評價機制。

（8）“公建項目信息公開與民主監(jiān)督機制案例研究”的對策與建議：一是完善信息公開與民主監(jiān)督的制度建設；二是實現(xiàn)信息公開與民主監(jiān)督的宏觀機制；三是保障信息公開與民主監(jiān)督的公眾參與；四是強化信息公開與民主監(jiān)督的資源整合。

（9）“人戶分離人口現(xiàn)象與治理案例研究”的對策與建議：一是更新治理觀念與治理策略，認識新時期特大城市發(fā)展中的人戶分離普遍現(xiàn)象；二是運用法治思維與法治方式，應對新時期特大城市發(fā)展中的人戶分離現(xiàn)實挑戰(zhàn)；三是構建信息平臺與預警機制，預防新時期特大城市發(fā)展中的人戶分離治理風險。

三  成果的主要價值

該成果的學術與應用價值體現(xiàn)在：一是在學術層面，通過理論研究，進一步闡釋和論證地方法治建設作為一個相對于國家法治建設的概念，在理念體系、制度體系、行為體系、能力體系和機制體系等結構功能中的基本原理和理論預設，為地方法治建設作為一個確定性和實踐性概念提供了學術理論層面的觀照。二是在應用層面，通過大量的和階段性實證研究或案例研究，進一步揭示和概括我國地方法治建設的不同形態(tài)與類型，并以這些實踐性研究為基礎，通過法學社會學分析方法以及數(shù)據(jù)分析和模型設計，建構了一個結構完整、指標真實、選擇優(yōu)化、利于操作、公正有效的地方法治建設監(jiān)測指標體系模型，對于真實和客觀評估地方法治建設的質量和水平提供了測量標準和檢驗尺度。