“三權(quán)分置”政策背景下農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)益實(shí)現(xiàn)研究

煙臺大學(xué)房紹坤主持完成的國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“‘三權(quán)分置’政策背景下農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)益實(shí)現(xiàn)研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號為：16AFX017），最終成果為同名專著。課題組成員有：王洪平、林廣會、張旭昕、管洪彥、曹相見、柳芃、畢瀟瀟。

“三權(quán)分置”政策的提出，是我國當(dāng)下農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的重大舉措之一，其制度內(nèi)涵對于既有的農(nóng)村土地權(quán)利關(guān)系必將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。政策的實(shí)施關(guān)鍵在于法律轉(zhuǎn)化，但與“三權(quán)分置”政策思想相呼應(yīng)的立法工作并未突破其政策表述，在涉及法律表達(dá)的重要問題上存在模糊和淡化處理的傾向，導(dǎo)致“三權(quán)”關(guān)系及其邊界無法有效厘清，特別是對土地經(jīng)營權(quán)的界定上，存在權(quán)利屬性不清、取得方式不明等問題�！叭龣�(quán)分置”政策以“放活土地經(jīng)營權(quán)”為核心目標(biāo)，土地經(jīng)營權(quán)作為政策提出的一項(xiàng)新型權(quán)利，對其進(jìn)行準(zhǔn)確法律界定是“三權(quán)分置”政策法律表達(dá)的關(guān)鍵所在。對此，學(xué)說上歧見紛呈，其重要原因在于缺乏對權(quán)利屬性與取得方式聯(lián)動關(guān)系的體系性思考以及物權(quán)法理的深入挖掘。因此，對“三權(quán)分置”政策法律問題的研究，客觀上要求強(qiáng)化體系性思維并創(chuàng)新研究路徑，以此方能承載政策實(shí)施的法律使命。此外，“三權(quán)分置”政策的提出，必然將豐富既有的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)，亦會牽動其產(chǎn)生新的內(nèi)容。在此過程中，在涉及土地經(jīng)營權(quán)入社、入股、信托和抵押等流轉(zhuǎn)關(guān)系，以及新政策下土地承包經(jīng)營權(quán)的取得與確認(rèn)、承包地變動與征收過程中的權(quán)益保障等問題時，亦將面臨新的理論課題，亟須研究工作以系統(tǒng)性的視野及時跟進(jìn)。本課題以實(shí)現(xiàn)對“三權(quán)分置”政策的法律表達(dá)為基礎(chǔ)，著力探析涉及承包地流轉(zhuǎn)及相關(guān)權(quán)利主體權(quán)益保障等方面的法律關(guān)系、核心問題和解決方案，以期為重構(gòu)和完善新型農(nóng)地權(quán)利體系及其相關(guān)制度提供理論資源。

該成果共包括三編九章。其中，第一編集中論述了“‘三權(quán)分置’政策的法律表達(dá)”問題，包含“‘三權(quán)分置’政策法律表達(dá)的問題與題解”“所有權(quán)：從歸屬到利用的制度重構(gòu)”“承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)：‘三權(quán)分置’政策的法律意蘊(yùn)”三章。該編通過比較分析土地經(jīng)營權(quán)定性的現(xiàn)實(shí)路徑及其內(nèi)在邏輯，在土地經(jīng)營權(quán)法律屬性的界定及其取得方式的明晰上取得了理論突破，同時將土地利用制度置于歷史語境與中西法視域之中，指出了“三權(quán)分置”政策的應(yīng)然法律意蘊(yùn)。本編也對新修訂《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了深入評析。第二編論述了“‘三權(quán)分置’政策背景下的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”問題，包含“土地經(jīng)營權(quán)入社和入股”“土地經(jīng)營權(quán)信托”“土地經(jīng)營權(quán)抵押”三章，系統(tǒng)探討了土地經(jīng)營權(quán)入社和入股的具體規(guī)則、實(shí)踐焦點(diǎn)與路徑選擇，土地經(jīng)營權(quán)信托的比較法分析、主體界定與安全保障，以及土地經(jīng)營權(quán)抵押的主體范圍、設(shè)立條件與實(shí)現(xiàn)方式等理論和實(shí)踐問題。第三編論述了“‘三權(quán)分置’政策背景下的土地承包經(jīng)營權(quán)益保障”問題，包含“土地承包經(jīng)營權(quán)的取得與確認(rèn)”“承包地變動中的權(quán)益保障問題”“土地承包經(jīng)營權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的征收補(bǔ)償”三章，系統(tǒng)論述了土地承包經(jīng)營權(quán)取得的制度構(gòu)造、權(quán)利義務(wù)關(guān)系，與承包地調(diào)整、收回、農(nóng)民進(jìn)城落戶有關(guān)的農(nóng)民權(quán)益保障以及發(fā)包方對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的終止權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)人和土地經(jīng)營權(quán)人在征收補(bǔ)償中的地位等理論和實(shí)踐問題。

具體而言，成果按照體系性的論述邏輯圍繞以下幾方面重要問題展開，并提出了一些較有學(xué)術(shù)價值和應(yīng)用價值的觀點(diǎn)與建議。

1.關(guān)于土地經(jīng)營的法律屬性

該成果解析了土地經(jīng)營權(quán)定性的現(xiàn)實(shí)路徑與內(nèi)在邏輯，指出土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)說存在三方面不足：一是賦予土地承包經(jīng)營權(quán)完整的物權(quán)權(quán)能與“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”的政策要求相悖；二是為土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保融資設(shè)計的各種規(guī)則存在法理不暢和能力不足的問題；三是存在難以克服的目的功能缺失。土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化債權(quán)說存在三方面問題：一是土地經(jīng)營權(quán)的法律地位模糊；二是主體界定存在缺失；三是登記行為對于土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化改造不具有實(shí)質(zhì)意義。相對而言，用益物權(quán)說下，土地經(jīng)營權(quán)純粹的財產(chǎn)權(quán)屬性及其權(quán)利主體的廣泛性，恰能彌補(bǔ)其他學(xué)說之不足，且更有利于實(shí)現(xiàn)政策之功能預(yù)設(shè)。同時，其理論優(yōu)勢與土地經(jīng)營權(quán)的生成機(jī)制相適應(yīng)并有立法例的支持，從而證成土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)被定性為用益物權(quán)，就其權(quán)利客體而言，其屬于不動產(chǎn)用益物權(quán)。

2.關(guān)于“三權(quán)分置”的制度邏輯基礎(chǔ)

通過對以歸屬為中心的現(xiàn)代所有權(quán)理論的概念語境和以利用為中心的集體土地所有權(quán)概念語境的對比分析，結(jié)合對集體成員權(quán)類型劃分和功能構(gòu)造的剖析與解構(gòu)，證成以利用為中心之所有權(quán)的制度正當(dāng)性，從而明確集體土地所有權(quán)的去權(quán)能化的現(xiàn)實(shí)本質(zhì)，表明集體土地所有權(quán)的權(quán)能虛化不是要否定集體土地所有權(quán)，而是集體土地所有權(quán)權(quán)利本質(zhì)的回歸。由此可知，“三權(quán)分置”政策具有制度合理性，符合所有權(quán)從歸屬到利用的時代趨勢。

3.關(guān)于“三權(quán)分置”政策的法律意蘊(yùn)

該成果澄清了政策上的土地承包權(quán)不是集體成員權(quán)，而是土地承包經(jīng)營權(quán)。至于土地經(jīng)營權(quán)，就其取得方式而言，應(yīng)界定為意定用益物權(quán)。同時，提出并論證了土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)基于設(shè)定行為而取得，其取得方式表現(xiàn)為：在承包農(nóng)戶需就土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押時，應(yīng)先為自己設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)，再就該經(jīng)營權(quán)與第三人設(shè)定抵押，也可將其作為出資入股農(nóng)業(yè)合作社等其他經(jīng)營主體或?qū)嵤┬磐行袨�；在第三方主體用益土地時，承包農(nóng)戶應(yīng)基于土地承包經(jīng)營權(quán)為他人直接設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)，第三方主體可以自己用益土地，也可就該經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押，或者將其作為出資入股合作社等其他經(jīng)營主體或?qū)嵤┬磐行袨�；在他人用益土地時，不宜采取先為自己設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)，再向他人進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的方式，以避免增加法律關(guān)系的復(fù)雜性和實(shí)施成本。

4.關(guān)于對新修訂《農(nóng)村土地承包法》的評析

該成果認(rèn)為，“新承包法”主要存在以下問題：（1）使用土地承包權(quán)概念具有不合理性，表現(xiàn)在“新承包法”直接將政策語言法律化有違立法原則，并造成立法體系的不協(xié)調(diào)，主張刪除“土地承包權(quán)”的概念。（2）土地經(jīng)營權(quán)屬性不清，存在不利于土地經(jīng)營權(quán)相關(guān)規(guī)則的設(shè)計、不利于土地經(jīng)營權(quán)的行使、不利于土地經(jīng)營權(quán)的保護(hù)等問題，認(rèn)為“新承包法”中所涉及的三種土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性并不一致，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一定性為用益物權(quán)，并依此設(shè)計相關(guān)規(guī)則。（3）土地經(jīng)營權(quán)的取得方式不明，認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)基于當(dāng)事人的意愿并依據(jù)他人既存權(quán)利而取得；除“四荒地”土地經(jīng)營權(quán)的取得外，土地承包經(jīng)營權(quán)人為第三方主體設(shè)定的土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)按照權(quán)利的生成原理，采取創(chuàng)設(shè)方式；為自己設(shè)定的土地經(jīng)營權(quán)，只能是在土地承包經(jīng)營權(quán)人需要就土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定擔(dān)保時，先為自己設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)，再就該土地經(jīng)營權(quán)為第三人設(shè)定擔(dān)保。

5.關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)入社和入股

該成果分析并論證了土地經(jīng)營權(quán)投資入社中設(shè)立人的權(quán)利和義務(wù)、土地經(jīng)營權(quán)投資入社的定價程序、土地經(jīng)營權(quán)投資入社的定價標(biāo)準(zhǔn)、土地經(jīng)營權(quán)入社時作價不實(shí)對合作社與相關(guān)主體利益的影響以及合作社形骸化、利用空殼合作社進(jìn)行政策套利、土地經(jīng)營權(quán)入社的權(quán)責(zé)利差異化配置、土地經(jīng)營權(quán)入社后的退資等理論與實(shí)踐問題；分析并論證了土地經(jīng)營權(quán)入股的股權(quán)對價適格性、土地經(jīng)營權(quán)入股公司的路徑選擇、土地經(jīng)營權(quán)入股公司的規(guī)則限制與調(diào)適等理論與實(shí)踐問題。

6.關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)信托

該成果結(jié)合土地經(jīng)營權(quán)信托的產(chǎn)生背景以及美國與日本的土地信托制度和我國的土地信托實(shí)踐，分析了土地經(jīng)營權(quán)信托法律關(guān)系，探討了土地經(jīng)營權(quán)委托人、受托人和受益人享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)，指出了我國信托登記存在的物權(quán)變動問題，論證了物權(quán)變動公示和信托公示的不同，闡述了土地經(jīng)營權(quán)信托的保護(hù)人、監(jiān)察人制度，指出我國實(shí)踐中的土地經(jīng)營權(quán)信托基本上都是自益信托，委托人和受益人往往一致，因此可以通過監(jiān)察人制度保護(hù)受益人利益，由政府農(nóng)業(yè)部門承擔(dān)監(jiān)察人的職能最為合適。

7.關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)抵押

該成果提出并論證了“三權(quán)分置”政策背景下農(nóng)地抵押的客體應(yīng)為土地經(jīng)營權(quán)，基于債權(quán)的相對性不利于保護(hù)抵押權(quán)人的利益以及缺乏對土地租賃權(quán)進(jìn)行登記的現(xiàn)實(shí)和法理基礎(chǔ)等原因，不宜就土地租賃權(quán)設(shè)定抵押或質(zhì)押，并明確在土地經(jīng)營權(quán)可設(shè)定抵押的情況下，禁止土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押的規(guī)定應(yīng)當(dāng)保留；土地經(jīng)營權(quán)抵押客體不包括地上農(nóng)作物；目前應(yīng)將抵押權(quán)人限定為金融機(jī)構(gòu)，但因其將導(dǎo)致抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)缺乏效率，未來的權(quán)利主體范圍可逐步擴(kuò)大；土地經(jīng)營權(quán)抵押設(shè)立的生效要件為抵押合同生效并登記，土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的用途不宜擴(kuò)及于非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案不影響抵押成立；實(shí)踐中，應(yīng)加強(qiáng)土地經(jīng)營權(quán)的價值評估體系建設(shè)和農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)。

8.關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)取得及變動中的主體權(quán)益保障

該成果強(qiáng)調(diào)了土地承包經(jīng)營權(quán)取得過程中農(nóng)村婦女權(quán)益的保護(hù)；論證了土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變與“三權(quán)分置”之間的協(xié)同關(guān)系，提出了承包地調(diào)整的法律表達(dá)的方案；通過對進(jìn)城落戶農(nóng)戶之承包地處理規(guī)則的法理檢視，指出應(yīng)以純化土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)權(quán)屬性，厘清成員資格喪失的法律后果和免交承包費(fèi)的法理依據(jù)為基礎(chǔ)，設(shè)計進(jìn)城落戶農(nóng)戶之承包地的處理規(guī)則；認(rèn)為“新承包法”第64條賦予了發(fā)包方對于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的“終止權(quán)”，發(fā)包方終止權(quán)不是發(fā)包方固有的解除權(quán)，而是發(fā)包方的“代位解除權(quán)”，其行使的實(shí)質(zhì)要件應(yīng)包括土地經(jīng)營權(quán)人擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途、土地經(jīng)營權(quán)人棄耕拋荒連續(xù)兩年以上、土地經(jīng)營權(quán)人給土地造成嚴(yán)重?fù)p害、土地經(jīng)營權(quán)人嚴(yán)重破壞土地生態(tài)環(huán)境等，其形式要件為承包方在合理期限內(nèi)不解除土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，其行使后果包括土地經(jīng)營權(quán)人退出并交還承包地、承包地上的權(quán)利負(fù)擔(dān)因之而消滅、土地經(jīng)營權(quán)人承擔(dān)損害賠償責(zé)任、承包方棄耕拋荒時發(fā)包方強(qiáng)制代耕等。

9.關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的征收補(bǔ)償

該成果提出并論證了應(yīng)當(dāng)賦予土地承包經(jīng)營權(quán)獨(dú)立的征收標(biāo)的地位，土地承包經(jīng)營權(quán)人應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為被征收人；“三權(quán)分置”政策下，已經(jīng)辦理土地經(jīng)營權(quán)登記的土地經(jīng)營權(quán)人應(yīng)具有被征收人地位，沒有辦理土地經(jīng)營權(quán)登記的土地經(jīng)營權(quán)人應(yīng)具有征收關(guān)系人地位；未來立法中，應(yīng)明晰公共利益的實(shí)體和程序認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，完善征收補(bǔ)償?shù)某绦蛞?guī)則，完善征收增值收益分配制度，強(qiáng)化集體成員的參與機(jī)制，健全集體成員權(quán)的訴訟保障機(jī)制。

該成果圍繞“三權(quán)分置”政策的法律表達(dá)及其制度展開所進(jìn)行的法理探析，厘清了土地經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性及取得方式這兩個關(guān)鍵問題，在此基礎(chǔ)上圍繞土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)及農(nóng)地權(quán)利取得與變動中的權(quán)益保障所進(jìn)行的系統(tǒng)性理論探析，將為構(gòu)建新型的農(nóng)地權(quán)利制度體系提供重要的理論支撐，也將有助于“三權(quán)分置”政策的深入實(shí)施以及《農(nóng)村土地承包法》的進(jìn)一步修訂完善。