我國行政法律責(zé)任理論體系的修正與重述

華南理工大學(xué)余軍主持完成的國家社會科學(xué)基金項目“行政法律責(zé)任的理論與實踐研究”（項目批準(zhǔn)號為：12BFX041），最終成果為同名專著。課題組成員有：蔣成旭、邵亞萍、杜儀方、高秦偉等。

長期以來，中國行政法學(xué)研究中對于行政法律責(zé)任的認(rèn)知一直存在諸多問題。例如，對行政法律責(zé)任實質(zhì)內(nèi)涵的認(rèn)知模糊導(dǎo)致法律責(zé)任和法律義務(wù)的混同，將行政機關(guān)依法應(yīng)當(dāng)履行的諸多義務(wù)均視為“責(zé)任”；在當(dāng)下風(fēng)險社會的研究語境中，行政征收、政府救助、政府提供社會福利保障等各種義務(wù)均試圖遁入行政法律責(zé)任的范疇，從而導(dǎo)致這一概念的嚴(yán)重“泛化”。如果說行政法律責(zé)任實質(zhì)內(nèi)涵的不清晰引起的是這一概念的“外部邊界”問題，那么，在行政法律責(zé)任“內(nèi)部”，同樣存在諸多問題，我國學(xué)者在引介域外行政法理論（尤其是德日公法學(xué)）的過程中，建構(gòu)了行政賠償和行政補償?shù)呢?zé)任基本分類，并以導(dǎo)致?lián)p害的行政行為是否合法作為兩者的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，即合法行政行為引起損害對應(yīng)于行政補償責(zé)任、違法行政行為導(dǎo)致?lián)p害對應(yīng)于行政賠償責(zé)任。但由于對大陸法系公法責(zé)任體系的形成脈絡(luò)與制度背景認(rèn)知不足，這一分類潛藏著諸多認(rèn)識錯誤；而且，我國行政法以行政行為的客觀違法作為行政賠償責(zé)任的歸責(zé)原則，這實際上是由對大陸法系公法責(zé)任中的違法概念的錯誤理解所致，完全脫離了“客觀不法性”“主觀有責(zé)性”這一經(jīng)典的法律責(zé)任架構(gòu)，并忽略了“有責(zé)性”要件在法律上的諸多功能等等�？傊�，中國的行政法律責(zé)任研究存在對傳統(tǒng)意義上經(jīng)典責(zé)任理論的認(rèn)知不足、基礎(chǔ)概念認(rèn)知錯誤、理論體系碎片化難以應(yīng)對法律實踐等問題。

針對這些問題，成果試圖從基礎(chǔ)理論的角度予以系統(tǒng)澄清，在此基礎(chǔ)上嘗試對當(dāng)下的行政法律責(zé)任理論進(jìn)行修正與完善，以重述一個更具融貫性的理論體系。

該成果運用分析實證主義法學(xué)概念分析的方法，以凱爾森的經(jīng)典法律責(zé)任概念為出發(fā)點，嘗試在霍菲爾德的法律關(guān)系分析框架中，對行政法律責(zé)任概念的形式、規(guī)范要素進(jìn)行厘清；在行政法律責(zé)任的正當(dāng)化機制——歸責(zé)問題的研究上，則運用本體論價值分析的方法，對行政法律責(zé)任歸責(zé)機制的兩大價值構(gòu)造——道義責(zé)任論和社會責(zé)任論，進(jìn)行了溯本清源式的論證和闡釋，以期推動理論研究的發(fā)展，矯正我國行政法學(xué)研究中忽視“有責(zé)性”要件的傾向。

一  成果的主要內(nèi)容

該成果嘗試在“客觀不法性”“主觀有責(zé)性”這一傳統(tǒng)的法律責(zé)任基本架構(gòu)中，系統(tǒng)地澄清目前研究中存在的種種問題，并重述行政法律責(zé)任的理論體系。

（一）行政法律責(zé)任“外部邊界”的厘清

該成果的第二章、第三章，實際上是在“客觀不法性”的范疇內(nèi)討論問題，試圖通過對行政法律責(zé)任概念形式構(gòu)造、規(guī)范類型的分析，厘清作為法律規(guī)范概念的行政法律責(zé)任之實質(zhì)含義，從而劃清行政法律責(zé)任的“外部邊界”。以凱爾森的法律責(zé)任理論——“不法行為”與“制裁”之間的充分必要關(guān)系——為起點，運用霍菲爾德的基本法律關(guān)系分析框架，最終得出的結(jié)論是：只有當(dāng)公法上的原權(quán)利法律關(guān)系被行政主體的公權(quán)力行為侵害時，引發(fā)請求性救濟權(quán)法律關(guān)系，才產(chǎn)生行政法律責(zé)任；而辨識公法上原權(quán)利法律關(guān)系是否遭受侵害的標(biāo)準(zhǔn)在于“非目的性侵害”，只有當(dāng)行政活動導(dǎo)致的損害是超出行政行為規(guī)范目的、不可預(yù)期的或者是附隨性的損害，才是對公法上原權(quán)利的侵害，并引起救濟權(quán)法律關(guān)系的產(chǎn)生，由此可以得出行政法律責(zé)任的三種規(guī)范類型。

規(guī)范類型之一：行政主體的公權(quán)力行為導(dǎo)致行政相對人權(quán)利附隨性的、超出規(guī)范目的以外的妨害，由此引發(fā)的行政相對人的“排除侵害請求權(quán)”；

規(guī)范類型二：行政主體的公權(quán)力行為導(dǎo)致行政相對人權(quán)利附隨性的、超出規(guī)范目的以外的實質(zhì)性損害，由此引發(fā)的行政相對人的“恢復(fù)原狀、填補損失請求權(quán)”；

規(guī)范類型三：行政主體的行政行為喪失效力，但通過該行為對行政相對人課以的義務(wù)已經(jīng)履行或者仍處于持續(xù)狀態(tài)，由此引發(fā)的行政相對人的“恢復(fù)原狀、填補損失請求權(quán)”。

這一結(jié)論可以澄清我國當(dāng)下行政法學(xué)研究中以及公眾輿論中將行政法律責(zé)任“泛化”的錯誤（將行政征收、政府救助、政府在提供社會公共福利方面應(yīng)履行的各種義務(wù)都看作是政府法律上的責(zé)任等錯誤認(rèn)識）。以行政征收為例，合法的行政征收對被征收人的財產(chǎn)損害以及給予的合理補償，都是行政征收這一行政行為范圍內(nèi)預(yù)期的事項，因此其中的財產(chǎn)損害屬于“合目的性”損害，并未對法律設(shè)定的原權(quán)利法律關(guān)系造成侵害，行政征收因而被排除出行政法律責(zé)任的范圍。

（二）行政法律責(zé)任“內(nèi)部構(gòu)造”的修正

第四章、第五章進(jìn)入“主觀有責(zé)性”要件的討論范圍。我國行政法律責(zé)任內(nèi)部構(gòu)造的問題，主要體現(xiàn)在行政補償責(zé)任和行政賠償責(zé)任這一基本分類之中。

在“客觀不法”與“主觀有責(zé)”框架中，無論是行政賠償責(zé)任還是行政補償責(zé)任，在客觀不法性要件上并無區(qū)別，行政活動導(dǎo)致權(quán)益的不法損害（侵犯原權(quán)利法律關(guān)系），是兩種行政法律責(zé)任的共同要件。行政賠償責(zé)任和行政補償責(zé)任的根本區(qū)別在于“有責(zé)性”要件上，前者以過錯為歸責(zé)依據(jù)，后者在歸責(zé)時排除對過錯的考量，屬于無過錯責(zé)任。行政賠償責(zé)任的核心理念乃是基于主觀過錯的“道義非難”，行政補償責(zé)任則以利益均衡（危險責(zé)任、特別犧牲責(zé)任）為目的的“社會非難”作為其基礎(chǔ)。至此，我們可以得出結(jié)論：過錯才是區(qū)分行政賠償責(zé)任和行政補償責(zé)任的關(guān)鍵所在，按照德日公法學(xué)之通說，行政賠償責(zé)任由違法、過錯的行政行為引起，而行政補償責(zé)任則由無過錯的行政行為引起；行政法律責(zé)任中的“違法”接近于侵權(quán)法上的“不法”概念，是指行為的侵害結(jié)果不被整體法秩序所承認(rèn)。違法指向“違反對第三人的職務(wù)義務(wù)”，在“過錯客觀化”機制中，這種違法可以作為推定過錯的依據(jù)。如果公權(quán)力行為違反的只是“對國家的應(yīng)執(zhí)行義務(wù)”，則未必構(gòu)成國家賠償責(zé)任。可見，在歸責(zé)時是否考慮過錯才是行政賠償責(zé)任和行政補償責(zé)任的根本區(qū)別。

過錯的歸責(zé)機理是“道義上的可責(zé)難性”，因此，基于過錯而產(chǎn)生的賠償責(zé)任在填補損失的范圍上遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于補償責(zé)任，前者以“可得利益”為基準(zhǔn)填補損失，后者僅補償直接損失。賠償責(zé)任因此具有針對行政機關(guān)的批評功能和懲戒功能，這一點長期被我國理論與實務(wù)所忽視，我國《國家賠償法》中的賠償標(biāo)準(zhǔn)僅僅賠償直接損失，造成了“以賠償之名行補償之實”的客觀效果。這一結(jié)論使得有關(guān)行政法律責(zé)任的討論，回歸到傳統(tǒng)“客觀不法”與“主觀有責(zé)”的法律責(zé)任二元框架中，澄清我國理論界和司法實務(wù)的所謂違法歸責(zé)原則的錯誤，并可以發(fā)現(xiàn)，我國學(xué)界在行政法律責(zé)任研究出現(xiàn)的很多問題，都可以歸結(jié)于對法律責(zé)任的基礎(chǔ)框架“客觀不法”與“主觀有責(zé)”的認(rèn)知不足。

（三）行政法律責(zé)任歸責(zé)機制的本體論闡釋

行政法律責(zé)任的歸責(zé)機制在我國行政法學(xué)界尚缺乏系統(tǒng)、深入的研究。第五章嘗試從本體論價值分析的角度對其進(jìn)行追本溯源式的闡釋。歸責(zé)是法律責(zé)任的正當(dāng)性所在，回答了“人何以對自己的行為承擔(dān)法律責(zé)任”這一責(zé)任的本原問題。與民事侵權(quán)法一致，行政法律責(zé)任的歸責(zé)原則由過錯原則和無過錯原則這兩大基本原則構(gòu)成。其背后的理論基礎(chǔ)是“道義責(zé)任論”和“社會責(zé)任論”。在道義責(zé)任論中，行為人之意志具有道義上的可譴責(zé)性是歸責(zé)的根據(jù)，而過錯就是有一種意志缺陷，過錯意味著——具有意志自由的人主動選擇為惡或未經(jīng)應(yīng)盡之注意義務(wù)；道德價值是道義責(zé)任論的核心內(nèi)容，行政法上道義責(zé)任的核心價值是由正義、公正轉(zhuǎn)化而成的“責(zé)任政府”；在社會責(zé)任論中，行為具備社會可非難性從而導(dǎo)致歸責(zé)，社會責(zé)任論強調(diào)“對不幸損害之合理分配”，其追求的價值目標(biāo)是“分配正義”，行政法上社會責(zé)任的核心價值是“個人負(fù)擔(dān)平等原則”與“特別犧牲”理論。盡管社會責(zé)任的評價對象并不最終指向自由意志，但它發(fā)生作用的前提是：行為人必須具備健全的理性和意志能力。這種論述徹底厘清了行政法上過錯原則和無過錯原則的價值構(gòu)造和生成機理。

二  成果的主要價值

在“客觀不法”和“主觀有責(zé)”這一大框架中，行政法律責(zé)任的基本問題得以厘清。本研究第六章對前述幾章的觀點進(jìn)行了總結(jié)、歸納，并嘗試在此基礎(chǔ)上，對中國現(xiàn)有的行政法律責(zé)任理論進(jìn)行體系化修正，以徹底克服目前理論研究和實務(wù)中的“泛責(zé)任化”趨勢、矯正諸多關(guān)于基礎(chǔ)概念的錯誤認(rèn)識。主要觀點如下。

（1）在理論上明確行政法律責(zé)任的規(guī)范含義，確立行政法律責(zé)任是一種原權(quán)利遭受侵害后的救濟制度，以是否存在“目的性侵害”作為區(qū)分行政法上責(zé)任和義務(wù)的界碑，從而將行政征收、政府救助義務(wù)、政府提供社會福利保障義務(wù)排除出責(zé)任的范圍，避免責(zé)任概念的泛化產(chǎn)生的理論與實踐中的困境。

（2）修正目前的行政補償責(zé)任和行政賠償責(zé)任的理論設(shè)置，以導(dǎo)致?lián)p害的行為是否存在過錯作為區(qū)分兩者的標(biāo)準(zhǔn)，在行政賠償責(zé)任中確立過錯歸責(zé)原則，正確界定行政賠償責(zé)任中的“違法”含義，將違法定位于對法律秩序中注意義務(wù)違反，從而產(chǎn)生過錯客觀化的效果，這種變動符合目前侵權(quán)法的總體趨勢。

（3）明確行政補償責(zé)任與不屬于行政法律責(zé)任的損失補償之區(qū)別，將兩種補償機制類型化和體系化；建議在條件成熟的時候，制定與《國家賠償法》相并列的《國家補償法》。

上述設(shè)想將使我國的行政法律責(zé)任體系在法理上更具融貫性，從而使得這一制度真正成為公法意義上的侵權(quán)法，明確行政補償責(zé)任和行政賠償責(zé)任的首要功能是損失填補功能（救濟功能、損害分散功能）；然后才能彰顯兩者之間的差別：由于過錯引起的賠償責(zé)任具有“道義上的可責(zé)難性”，尚需發(fā)揮制裁和違法行為抑制、合法狀態(tài)恢復(fù)功能。因此，行政賠償責(zé)任對損害的填補須以完全填補為必要，需對權(quán)利受損之人的“可得利益”進(jìn)行全面填補。