高培勇：積極穩(wěn)妥謀劃新一輪財(cái)稅體制改革

作者：高培勇，系中國社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員

繼2023年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和中央深改委第四次會(huì)議之后，今年的《政府工作報(bào)告》再一次就“要謀劃新一輪財(cái)稅體制改革”做出戰(zhàn)略部署。作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)稅體制牽動(dòng)黨和國家事業(yè)發(fā)展全局。新一輪財(cái)稅體制改革必將對(duì)高質(zhì)量發(fā)展和中國式現(xiàn)代化建設(shè)產(chǎn)生十分重要而廣泛的影響。

一

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)恢復(fù)仍處在關(guān)鍵階段。立足經(jīng)濟(jì)恢復(fù)關(guān)鍵階段，我們所面臨的一項(xiàng)重大歷史任務(wù)，就是鞏固和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)回升向好態(tài)勢(shì)，持續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長。

2023年以來的疫后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)進(jìn)程表明，在波浪式發(fā)展、曲折性前進(jìn)的過程中，當(dāng)下經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的一項(xiàng)重要工作就是穩(wěn)預(yù)期，這是鞏固和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)回升向好態(tài)勢(shì)的基礎(chǔ)和保障。穩(wěn)預(yù)期離不開宏觀政策的支持和支撐，但根本之道還在于深化改革。以改革促發(fā)展，恰是我國改革開放40多年來走出的基本軌跡、收獲的歷史經(jīng)驗(yàn)。中國經(jīng)濟(jì)之所以能創(chuàng)造出世所罕見的快速發(fā)展奇跡，其中的一個(gè)重要源泉，就在于不斷深化改革，以改革為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供不竭動(dòng)力。

回顧我國改革開放40多年來的歷史進(jìn)程，可以看到，幾乎每一輪重大改革，都是從財(cái)稅體制改革起步、以財(cái)稅體制改革為突破口的，財(cái)稅體制改革事實(shí)上扮演了改革“先鋒官”和“突擊隊(duì)”的角色。

我國的經(jīng)濟(jì)體制改革是從分配領(lǐng)域入手的。從分配領(lǐng)域入手的經(jīng)濟(jì)體制改革，最初確定的主調(diào)是“放權(quán)讓利”，即下放一部分財(cái)政上的管理權(quán)，降低財(cái)政在國民收入分配格局中的所占份額。故而，由下放財(cái)權(quán)和財(cái)力入手為整體改革“鋪路搭橋”，以財(cái)稅體制上的“放權(quán)讓利”換取整體改革的推動(dòng)和成功，成為“放權(quán)讓利”型改革的主要線索。

隨著改革思路由側(cè)重于利益格局調(diào)整向新型體制建立的轉(zhuǎn)換，以黨的十四大正式確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)為契機(jī)，我國踏上了“制度創(chuàng)新”之路。建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制無疑是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，按照黨的十四屆三中全會(huì)所通過的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》的部署，這一次又是財(cái)稅體制改革先行。1994年的財(cái)稅體制改革，不僅為我們初步搭建起了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的財(cái)稅體制基本框架，而且為整個(gè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立以及此后的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

黨的十八大之后，隨著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，以推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為總目標(biāo)的全面深化改革正式啟動(dòng)。全面深化改革并非所有領(lǐng)域改革“一二一”齊步走，仍然要有“先鋒官”和“突擊隊(duì)”。黨的十八屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中作出了“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的重大論斷。于是，由財(cái)稅體制改革入手，構(gòu)筑起現(xiàn)代國家治理的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和重要支柱，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供強(qiáng)大的制度保障，便成為全面深化改革的題中應(yīng)有之義。黨的十八屆三中全會(huì)之后中共中央政治局審議通過的第一個(gè)系統(tǒng)性改革總體方案，就是《深化財(cái)稅體制改革總體方案》。

從主要著眼于為整體改革“鋪路搭橋”，到走上制度創(chuàng)新之路、旨在為建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，再到在全面深化改革中為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)揮基礎(chǔ)性和支撐性作用，迄今中國財(cái)稅體制改革的一大特點(diǎn)，就是它始終作為整體改革的“先鋒官”和“突擊隊(duì)”，并服從于、服務(wù)于整體改革的需要。

站在新的更高起點(diǎn)上，面對(duì)鞏固和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)回升向好態(tài)勢(shì)，持續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長這一重大歷史任務(wù)，在“深化重點(diǎn)領(lǐng)域改革”中，財(cái)稅體制改革仍要先行，仍要充當(dāng)“先鋒官”和“突擊隊(duì)”。

二

作為進(jìn)一步全面深化改革的重大舉措，新一輪財(cái)稅體制改革方案的謀劃絕非從零開始。黨的十八屆三中全會(huì)以來圍繞建立現(xiàn)代財(cái)稅體制所取得的一系列進(jìn)展和成果，是謀劃新一輪財(cái)稅體制改革的邏輯起點(diǎn)。

立足現(xiàn)代財(cái)稅體制框架，以更高的站位、更廣的視野、更大的格局，圍繞推進(jìn)中國式現(xiàn)代化這一最大的政治、聚焦經(jīng)濟(jì)建設(shè)這一中心工作和高質(zhì)量發(fā)展這一首要任務(wù)而對(duì)財(cái)稅體制改革作出新的戰(zhàn)略謀劃，既是新一輪財(cái)稅體制改革必須履行的歷史使命，更是新一輪財(cái)稅體制改革的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

這意味著，新一輪財(cái)稅體制改革應(yīng)首先致力于鞏固和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)回升向好態(tài)勢(shì)，持續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長。更進(jìn)一步說，從加快當(dāng)下經(jīng)濟(jì)恢復(fù)進(jìn)程出發(fā)，新一輪財(cái)稅體制改革應(yīng)首先盯住相關(guān)行為主體關(guān)切，將著力點(diǎn)和著重點(diǎn)放在穩(wěn)定相關(guān)行為主體預(yù)期、激發(fā)相關(guān)行為主體內(nèi)在動(dòng)力和創(chuàng)新活力上。

比如地方政府。地方之間你追我趕、競(jìng)相迸發(fā)的競(jìng)爭(zhēng)力，是推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要力量。地方積極性的調(diào)動(dòng)和發(fā)揮，須以相對(duì)合理且穩(wěn)定的中央和地方財(cái)政關(guān)系格局為前提。1994年迄今我國的財(cái)政管理體制一直以分稅制冠名，2015年實(shí)施的《中華人民共和國預(yù)算法》亦明確規(guī)定了“國家實(shí)行中央和地方分稅制”。當(dāng)前，全面落實(shí)分稅制財(cái)政管理體制，是充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮地方積極性的當(dāng)然選擇。全面落實(shí)分稅制財(cái)政管理體制的關(guān)鍵，在于準(zhǔn)確把握分稅制的內(nèi)涵與外延，堅(jiān)持走“分稅源”而非“分稅收”、分級(jí)財(cái)政管理而非單級(jí)財(cái)政管理、稅權(quán)高度集中而非財(cái)權(quán)高度集中的路子。其相應(yīng)的著力點(diǎn)和著重點(diǎn)是，通過健全地方稅體系、健全中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度來健全地方財(cái)政收支體系，讓地方政府形成關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收支的確定性預(yù)期。

再如企業(yè)。企業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本動(dòng)力源，系經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根基所在。經(jīng)濟(jì)恢復(fù)首先是企業(yè)恢復(fù)，只要企業(yè)能夠展現(xiàn)活力，只要企業(yè)投資能夠持續(xù)擴(kuò)大，進(jìn)而帶動(dòng)就業(yè)、創(chuàng)造新的社會(huì)財(cái)富，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行便有充分的保障和支撐。企業(yè)活力的充分展現(xiàn)和企業(yè)投資的持續(xù)擴(kuò)大，須以堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化、國際化的營商環(huán)境為前提。黨的十八屆三中全會(huì)明確的建立現(xiàn)代稅收制度行動(dòng)主線是“逐步提高直接稅比重”，“十四五”規(guī)劃亦重申了“優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，健全直接稅體系，適當(dāng)提高直接稅比重”這一目標(biāo)任務(wù)。因而，有效降低企業(yè)稅負(fù)水平，從根本上規(guī)范政府和企業(yè)之間的財(cái)稅分配關(guān)系，應(yīng)成為新一輪財(cái)稅體制改革的當(dāng)然選擇。其關(guān)鍵，在于堅(jiān)持走增加直接稅而非間接稅的路子。其相應(yīng)的著力點(diǎn)和著重點(diǎn)是，在保持宏觀稅負(fù)水平基本穩(wěn)定的前提下，降低來自間接稅的收入比重，同時(shí)相應(yīng)提高來自直接稅的收入比重，為企業(yè)活力的充分展現(xiàn)和企業(yè)投資的持續(xù)擴(kuò)大“騰挪”必要空間。

又如居民個(gè)人。作為社會(huì)總需求的重要組成部分，消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意義無須論證。無論是消費(fèi)規(guī)模擴(kuò)大，還是消費(fèi)質(zhì)量升級(jí)，抑或發(fā)揮消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性作用，都同居民個(gè)人的收入分配和財(cái)富積累狀況直接相關(guān)。黨的二十大圍繞完善分配制度做出的重要戰(zhàn)略部署，就是提出“兩個(gè)規(guī)范”——規(guī)范收入分配秩序，規(guī)范財(cái)富積累機(jī)制，借此定位以稅收、社會(huì)保障和轉(zhuǎn)移支付為代表的分配制度完善目標(biāo)。堅(jiān)持收入分配和財(cái)富積累兩個(gè)領(lǐng)域兼容、收入流量和財(cái)富存量兩種調(diào)節(jié)并重，是完善稅收、社會(huì)保障和轉(zhuǎn)移支付制度的當(dāng)然選擇。其關(guān)鍵，在于準(zhǔn)確把握分配范疇的內(nèi)涵與外延，在厘清收入分配和財(cái)富積累系統(tǒng)性差異的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持走“兩個(gè)規(guī)范”而非限于收入分配秩序一個(gè)規(guī)范的路子。以此為基礎(chǔ)，強(qiáng)化再分配對(duì)基尼系數(shù)的調(diào)節(jié)作用，逐步實(shí)現(xiàn)效率和公平互為倚重的共同富裕目標(biāo)。