劉盈皎：抓住“關(guān)鍵少數(shù)”的傳統(tǒng)法律鏡鑒

作者：劉盈皎，系北京航空航天大學(xué)法學(xué)院講師

【析理論道】

“堅持抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個‘關(guān)鍵少數(shù)’”，是習(xí)近平法治思想中“十一個堅持”的重要內(nèi)容之一。在中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化中，處處體現(xiàn)著對官員進(jìn)行管理監(jiān)督的理念；在我國古代治國理政實踐中，形成了多層次、系統(tǒng)性的法律體系。這些理念和體系，是我們增強(qiáng)文化自信和法治自信，貫徹落實“堅持抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個‘關(guān)鍵少數(shù)’”的寶貴資源。

治吏養(yǎng)民、治官以德的傳統(tǒng)吏治思想

“明主治吏不治民”是中國古代治國理政的一項重要原則。戰(zhàn)國時期法家代表人物韓非子認(rèn)為，在國家治理中，“治吏”是“搖木之本與引網(wǎng)之綱”。搖木之本，則枝葉必動；引網(wǎng)之綱，則萬目必張。官員奉公守法、清正廉明，百姓才能安居樂業(yè)，國家才能昌明興盛。因此，歷朝歷代均將吏治作為政治管理的主要抓手，對官員實行嚴(yán)格選拔、考課和監(jiān)察，推動形成“吏治興國”的制度體系，以達(dá)成“治吏生民”的政治目的。

“治官以德”是中國傳統(tǒng)社會進(jìn)行官員管理的指導(dǎo)理念。在儒家思想影響下，中國傳統(tǒng)社會推崇“修身方能治國”的理念，官員要治理一方，首先要修身律己。從孔子主張的先“修己以敬”，而后才可“修己以安人”“修己以安百姓”，到《孟子》所言“行有不得者皆反求諸己，其身正而天下歸之”，無不昭示著“德”之于官員自身、之于國家治理的重要性�！捌渖碚�，不令而行；其身不正，雖令不從�！惫賳T的道德修養(yǎng)直接影響其治理效果。由此，“治官以德”成為中國傳統(tǒng)治吏之法的指導(dǎo)理念與重要內(nèi)容，尤其在官員選拔和考核上，“德”成為首要衡量標(biāo)準(zhǔn)。在漢代，以“孝”這一品德要求作為標(biāo)準(zhǔn)的“舉孝廉”是一項重要選官制度，希冀擢選出的官員能以“孝親”品德滋養(yǎng)“忠君”責(zé)任。在唐代，“四善二十七最”是官員考課的標(biāo)準(zhǔn)。所謂“四善”，就是德義有聞、清慎明著、公平可稱、恪勤匪懈，化為“德、慎、公、勤”四字，強(qiáng)調(diào)的就是官員德行，而作為對官員工作能力和業(yè)績要求的“二十七最”反而排在了“四善”之后。

縝細(xì)連貫、緣行論罪的傳統(tǒng)吏治模式

傳統(tǒng)中國的治吏法規(guī)中，對官員的選拔、待遇、考核、獎懲，都有著細(xì)致縝密的規(guī)定，從擢選到致休，覆蓋官員個人整個職業(yè)生涯。到了治吏法律體系最為完善的清代，甚至小到官員離任、赴任的天數(shù)，在《大清會典》中都有明確規(guī)定。中國古代治吏法律內(nèi)容，經(jīng)歷史的積淀，納其所能及，細(xì)至所能為，形成了對官員職能分配有序、行為管理全面的系統(tǒng)法律制度。

在龐雜的治吏法律規(guī)范中，以官員行為性質(zhì)區(qū)別究責(zé)的“緣行論罪”制度尤具合理性。自唐之后，國家法律在處理官員因職務(wù)而為的違法行為時，需明確公務(wù)行為是因過失而為的公罪，還是因謀私利而故為的私罪，采取“公罪從寬，私罪從嚴(yán)”的原則，對公罪附加的行政處分降等處理，可以官職等抵罪，且公罪常不“附過”，無需在官吏名簿上記錄。這樣的法律規(guī)定，既是嚴(yán)于治吏，對官員謀求私利的行為嚴(yán)懲不貸，也可以一定的“容錯機(jī)制”，鼓勵官員出于公心勇于任事、敢于擔(dān)當(dāng)，不做無為的“太平官”。

多層銜接、系統(tǒng)配合的傳統(tǒng)治吏立法體系

遍覽中國古代立法，有關(guān)治吏的規(guī)范蔚為大觀，并以律典、會典、則例等不同形式，形成了多層次、系統(tǒng)性的完備體系，即以律典規(guī)定官員徇私枉法的刑事處罰，以則例具體、細(xì)致地規(guī)定對官員的行政處分，以會典設(shè)置官員行為規(guī)范，明確獎懲。律典、會典和處分則例各有側(cè)重，形成了官員治理富有層次的完善規(guī)范體系，使官員的行為處處有章可循。

關(guān)于官員徇私枉法的刑事處罰，主要規(guī)定在國家律典中。具體來說，唐以降，《名例律》規(guī)定處理官員違法中的一般原則，比如《大明律》和《大清律例》的《名例律》，都有對官員區(qū)分公私罪、同僚犯罪時一人自首他人免罪等原則性規(guī)定，而各分則中則規(guī)定具體罪名。在具體罪名的法律規(guī)定中，有些罪名的犯罪主體只能是官員，如監(jiān)臨官貪贓枉法的“受所監(jiān)臨”、司法官的“出入人罪”等；有些罪名的犯罪主體可以是官員，也可以是普通人，此時對官員的處罰一般重于普通人，如《唐律疏議·職制律》“有所請求”條中規(guī)定，如果為曲法之事，為人請求，“笞五十”，但官員如果答應(yīng)允諾則同罪，若已經(jīng)實施，則“杖一百”，即官員的處罰較常人更重。

對官員具體的行政處分一般規(guī)定在則例中。清代《欽定六部處分則例》是古代行政法體系獨(dú)立發(fā)展后的產(chǎn)物，對各部官員在職務(wù)行為中可能出現(xiàn)的違規(guī)行為都有明確處分規(guī)定。如《戶部則例》對糧稅征收程序以及官員在相關(guān)程序中的違規(guī)行為當(dāng)如何處分均進(jìn)行了細(xì)致規(guī)定。由此可見，隨著治吏法律體系的逐漸完善，在處理官員的違法、違規(guī)行為時，以律典規(guī)定刑罰，以則例規(guī)定行政處分。

對官員公職行為的獎懲定性及具體原則由會典進(jìn)行規(guī)范。如《大清會典》中有對官員“議敘”的規(guī)定，明確對官員的獎勵分為記錄和加級兩種，分十二等。同時，會典對官員的違法犯罪行為也有進(jìn)行行政處分或刑事處罰的指向性條款。如《大清會典》中“田賦”部分，就規(guī)定了對“橫加科則抑報開墾”的行為當(dāng)“罪之”，對“忽視民隱，奉行不善”的官員當(dāng)“劾之”，對“庫藏虧闕”的行為當(dāng)“依律罪之”。這些并非對官員行政行為的具體處罰，但對其當(dāng)依律或依則進(jìn)行處分做了明確指向。

對中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化進(jìn)行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展，深入挖掘具有借鑒價值的思想資源，可以為全面推進(jìn)法治中國建設(shè)提供法文化、法理論支持。我國傳統(tǒng)治吏理念與法規(guī)在觀念、制度和體系上為貫徹落實“堅持抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個‘關(guān)鍵少數(shù)’”提供了有益歷史鏡鑒�！瓣P(guān)鍵少數(shù)”直接關(guān)系黨內(nèi)風(fēng)氣和政治生態(tài)，關(guān)系民心向背，決定著黨的群眾基礎(chǔ)。在新時代，必須堅持習(xí)近平法治思想對依法執(zhí)政、依法行政的引領(lǐng)作用，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部的道德修養(yǎng)和示范表率作用；制定嚴(yán)密周全的制度規(guī)范，完善公職人員治理制度，在對公職人員以權(quán)謀私行為嚴(yán)懲不貸的同時，營造鼓勵領(lǐng)導(dǎo)干部有所擔(dān)當(dāng)、有所作為的制度環(huán)境；同時，優(yōu)化立法技術(shù)，妥善解決公職人員相關(guān)管理法律法規(guī)疊加、沖突、適用困難等實際狀況，通過法律的系統(tǒng)整理構(gòu)建科學(xué)的公職人員法律管理體系。