唐代縣級(jí)行政體制與政務(wù)運(yùn)行機(jī)制研究

中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）趙璐璐主持完成的國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“唐代縣級(jí)行政體制與政務(wù)運(yùn)行機(jī)制研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)為：12CZS018），最終成果為同名專著。

隋唐之際，中央行政體制完成了由三公九卿制到三省六部制的轉(zhuǎn)型。在新的中央行政體制下，如何將地方政務(wù)納入尚書六部體制內(nèi)進(jìn)行管理，這是隋和唐前期制度調(diào)整中需要解決的問題。地方政務(wù)的主要內(nèi)容，如戶籍與土地管理、賦役的征收和差派、社會(huì)治安的管理等，自秦漢以來并未發(fā)生重大變化，但是隨著中央行政體制中三省六部制取代三公九卿制，實(shí)現(xiàn)三省六部體制下對(duì)地方政務(wù)的管理，必然要面臨政務(wù)的重新劃分與歸總，以對(duì)應(yīng)中央層面尚書六部對(duì)國(guó)家政務(wù)的劃分。而中央行政運(yùn)行機(jī)制的轉(zhuǎn)變，也自然引起地方政務(wù)處理方式和程序的種種改變，以形成不同于漢魏的地方行政體制和運(yùn)作模式。加上隋代將地方官員的任免權(quán)收歸中央，使中央對(duì)地方的管理更加直接和嚴(yán)密，地方政務(wù)中需要中央行使最終裁決權(quán)的部分自然相應(yīng)增多。在新的體制和形勢(shì)下，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政務(wù)高效有序的管理，就成為隋和唐初政治體制變革過程中所面臨的重要問題。在這一背景下，梳理隋唐時(shí)期地方行政體制的改革和完善過程，觀察在這一過程中地方政務(wù)如何納入中央六部管理，將深化對(duì)隋唐地方行政體制的認(rèn)識(shí)，也是從一個(gè)不同的視角探討中央和地方的互動(dòng)，以及中央行政體制和地方行政體制的相互影響。

而在這種地方行政格局轉(zhuǎn)型之際，唐代地方行政體制，包括縣級(jí)行政體制，就體現(xiàn)出不同于以往的一些特點(diǎn)。在其與中央體制對(duì)接的過程中，一方面縣級(jí)行政體制要形成與尚書六部和府州曹司的對(duì)應(yīng)，另一方面又需要應(yīng)對(duì)不斷變化的基層統(tǒng)治形式，實(shí)現(xiàn)對(duì)百姓的管理。這就使得唐代縣級(jí)政權(quán)行政運(yùn)行方式經(jīng)歷了一個(gè)從理想到務(wù)實(shí)的變化。而中唐以后社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和行政制度的諸多變化，又對(duì)隋至唐前期定型的縣級(jí)行政體制帶來了新的沖擊，促進(jìn)了縣級(jí)政務(wù)管理模式的再變化。唐代縣級(jí)政權(quán)行政體制和運(yùn)行機(jī)制的變化，伴隨著隋和唐初以來整個(gè)國(guó)家行政體制的變革和政府運(yùn)作模式的轉(zhuǎn)型，唐代的縣政因此處于一個(gè)承上啟下的重要地位，具有鮮明的時(shí)代特性�？梢哉f，縣級(jí)政權(quán)管理模式從隋唐之際到宋代的轉(zhuǎn)變，是中國(guó)古代地方行政制度發(fā)展史上一個(gè)重要的變化。對(duì)唐代縣級(jí)政權(quán)的研究，因此具有獨(dú)特的魅力和意義。

縣級(jí)官府作為地方行政機(jī)構(gòu)，必然有其自身的運(yùn)轉(zhuǎn)方式和運(yùn)作模式，在某一固定時(shí)期內(nèi)，這種運(yùn)轉(zhuǎn)方式和運(yùn)作模式是相對(duì)穩(wěn)定和有規(guī)律的，以保證縣司的正常工作，實(shí)現(xiàn)對(duì)一縣的管理，這實(shí)際上就是縣作為一個(gè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制。而對(duì)縣的運(yùn)行機(jī)制的考察，僅依靠對(duì)縣級(jí)官吏職掌和縣級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置的研究，是難以實(shí)現(xiàn)的，我們必然還要了解官吏之間的分工和權(quán)責(zé)、縣內(nèi)機(jī)構(gòu)之間的配合和縣與上下級(jí)之間的互動(dòng)等。要將這些問題綜括在一條線索中探討，就離不開一種動(dòng)態(tài)的、可以一以貫之的觀察角度，而以縣內(nèi)各類政務(wù)為中心，分析縣級(jí)政務(wù)的處理過程，無(wú)疑是最合適的觀察路徑。因?yàn)檎��?wù)的處理牽涉到縣內(nèi)諸司的配合、官吏之間的合作、與上下層級(jí)間的信息傳遞和互動(dòng)等。通過對(duì)政務(wù)處理程式的復(fù)原，可以實(shí)現(xiàn)我們對(duì)縣司運(yùn)行機(jī)制的過程性的考察。如果希望實(shí)現(xiàn)對(duì)制度的動(dòng)態(tài)考察和研究，以政務(wù)運(yùn)行為觀察的切入點(diǎn)，幾乎是不可避免的，也應(yīng)該是最佳的一種選擇。所謂“政務(wù)運(yùn)行”，就是指行政機(jī)構(gòu)對(duì)政務(wù)的處理方式和裁決程序。政務(wù)的處理與裁決是一種觀察面向，研究的中心還是對(duì)以機(jī)構(gòu)為依托的某種機(jī)制的探討。因此，唐代縣級(jí)政務(wù)運(yùn)行機(jī)制這一論題的研究主旨，是通過對(duì)唐代縣級(jí)各類政務(wù)的處理方式、程序及與之相關(guān)的行政手段和模式的分析，探討唐代縣級(jí)政權(quán)作為一級(jí)行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)方式和運(yùn)作模式，分析其與上下行政層級(jí)之間的關(guān)系和互動(dòng)。

具體來說，隋代經(jīng)過一系列對(duì)地方行政制度的改革，建立起了府州六曹和縣六司對(duì)應(yīng)中央六部的地方行政體制。唐代建立后，沿襲了隋代地方行政體制并加以完善，將地方州縣行政人員劃分為流內(nèi)官、雜任、雜職三類，體現(xiàn)出整齊劃一的制度設(shè)計(jì)理念和上下對(duì)應(yīng)的體制建構(gòu)模式。

不過，縣級(jí)官府在機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)模式上與府州和尚書六部是完全對(duì)應(yīng)的，但在實(shí)際運(yùn)行中，縣級(jí)政權(quán)的政務(wù)處理程序和方式和府州卻是不同的。中央的部司寺監(jiān)和府州政務(wù)處理，按照以主判官為首的程式，而對(duì)于處理基層政務(wù)的縣司來說，縣令既是第一責(zé)任人也是第一經(jīng)手人。因此，縣級(jí)政權(quán)中通判官（丞）、判官（尉）的責(zé)任和作用要低于府州的相關(guān)官員�？h令過問和判署所有事務(wù)，是縣令作為“親民官”的重要體現(xiàn)�？h級(jí)政務(wù)在實(shí)際運(yùn)行機(jī)制上體現(xiàn)出不同于中央政務(wù)運(yùn)行機(jī)制的特點(diǎn)，這就使縣級(jí)政權(quán)在實(shí)際的政務(wù)運(yùn)行機(jī)制與制度設(shè)計(jì)上完全對(duì)應(yīng)中央六部的行政體制之間存在抵牾和矛盾，因此決定了縣級(jí)政務(wù)運(yùn)行機(jī)制的發(fā)展必然要突破整齊劃一的行政體制，按照政務(wù)處理的實(shí)際需要實(shí)現(xiàn)制度自身的變革和轉(zhuǎn)型。

中唐以來，隨著社會(huì)形勢(shì)的變化和軍事、財(cái)政制度的變革，縣級(jí)政務(wù)運(yùn)行機(jī)制向著更加切合基層管理需要的方向發(fā)展。一方面，隨著軍鎮(zhèn)勢(shì)力的強(qiáng)大，使得軍事力量介入地方行政，分割了縣級(jí)政權(quán)的行政權(quán)力，但是卻也推動(dòng)了縣級(jí)行政區(qū)劃和行政職權(quán)的整合和重組，實(shí)現(xiàn)了地方治安管理方式的完善和優(yōu)化。另一方面，使職行政體制的發(fā)展促進(jìn)了縣級(jí)政務(wù)運(yùn)行機(jī)制中專知官的出現(xiàn)和定型，打破了唐代前期政務(wù)處理模式上的程序分工和問責(zé)制度上的四等官問責(zé)制，最終形成了以“事”為中心的政務(wù)運(yùn)行機(jī)制，從而使縣級(jí)政務(wù)運(yùn)行機(jī)制更適宜于基層統(tǒng)治的需要和對(duì)地方社會(huì)的管理。再者，在州縣關(guān)系上，隨著道成為一級(jí)實(shí)體行政機(jī)構(gòu)，唐代前期那種州縣上下對(duì)應(yīng)統(tǒng)攝的關(guān)系也發(fā)生著變化。縣與州、使府之間的關(guān)系更加復(fù)雜，縣可以跨過州直接與使府進(jìn)行政務(wù)公文來往，道與州爭(zhēng)奪對(duì)縣控制權(quán)的事件時(shí)有發(fā)生�？h司在這種變化下反而擁有了更大的自主權(quán)，擺脫了唐代前期律令體制下府州的嚴(yán)密控制。在基層政務(wù)管理上，由于基層政務(wù)均是在縣司的指導(dǎo)和命令下完成的，基層組織的行政人員不擁有裁決權(quán)，因此基層政務(wù)實(shí)際上是縣級(jí)政務(wù)向下的輻射和擴(kuò)展，所以在文中將基層政務(wù)作為廣義的縣級(jí)政務(wù)的一部分進(jìn)行研究，而不將兩者截然區(qū)分。具體來說，作為基層政務(wù)管理者的唐代里正職能和地位前后期出現(xiàn)差異，并且管理基層的行政運(yùn)作模式也發(fā)生了變化，體現(xiàn)出基層管理順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)發(fā)展需要和制度變遷激發(fā)而產(chǎn)生的變遷動(dòng)力。

至宋代，縣級(jí)政務(wù)運(yùn)行機(jī)制從唐代前期的程序分工轉(zhuǎn)變?yōu)槁毮芊止ぃ�形成了更加符合基層社�?huì)實(shí)際的行政管理模式。從地方政府對(duì)基層社會(huì)的管理方式上看，雖然唐代的里正也經(jīng)常在縣司活動(dòng)和辦理公務(wù)，但是在縣衙并沒有固定的辦公場(chǎng)所，宋代將作為鄉(xiāng)役人的鄉(xiāng)書手納入縣司正式管轄，是縣司對(duì)基層政務(wù)管理模式的轉(zhuǎn)變，說明縣級(jí)政權(quán)對(duì)基層社會(huì)的管理更加深入。宋代駐村縣尉有部分權(quán)力，不必事事詢問縣令，隔一段時(shí)間去縣衙匯報(bào)工作，縣司因此擁有實(shí)體的派出機(jī)構(gòu)。將宋代鄉(xiāng)書手的入縣和縣尉的下鄉(xiāng)結(jié)合起來考察，國(guó)家力量向基層社會(huì)滲透的這種趨勢(shì)就愈發(fā)明顯。但是在水利等事務(wù)的處理方面，宋代地方政府對(duì)社會(huì)力量的依賴性又明顯增強(qiáng)，官府的直接干預(yù)實(shí)際上逐漸減少。這種現(xiàn)象與唐宋之間地方治權(quán)的分化和縣級(jí)中心政務(wù)的凸顯有密切關(guān)系。隨著這一趨勢(shì)的發(fā)展，宋代縣級(jí)中心政務(wù)逐漸集中在了賦稅、詞訟、刑獄三大方面，并以縣司主要官員專知。縣級(jí)官府更加側(cè)重于中心政務(wù)的管理，而對(duì)于一些非中心政務(wù)則逐漸依靠社會(huì)力量處理，形成了官督商辦、官領(lǐng)民辦等治理模式，優(yōu)化了縣級(jí)政權(quán)的基層管理模式。最終突破了隋代以來僅僅在體制上與六部劃一的制度設(shè)計(jì)模式，真正完成了將地方政務(wù)納入中央六部管理的進(jìn)程。而中心政務(wù)凸顯之后地方政府對(duì)基層社會(huì)的管理方式，也促進(jìn)了宋代以來社會(huì)力量的成長(zhǎng)和政府與民間的互動(dòng)，形成了地方政府與社會(huì)力量相互配合又互相制約的基層統(tǒng)治模式。另外，唐宋間商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展使商稅得以萌生壯大，管理商業(yè)活動(dòng)、征收商稅至宋代成為縣級(jí)政務(wù)的一項(xiàng)內(nèi)容，縣司職能因此有所擴(kuò)展。而唐宋間選官制度的變化，影響了縣佐官，尤其是縣尉在官僚遷轉(zhuǎn)體系中的位置，這些都對(duì)宋代縣級(jí)行政體制和基層管理產(chǎn)生了消極作用。

從縣級(jí)行政體制發(fā)展變化的趨勢(shì)上來看，秦漢以來縣級(jí)行政體制經(jīng)過隋唐時(shí)期的改革發(fā)展至北宋，如果直觀的從官員職掌上來看，似乎是一種“循環(huán)”。比如縣尉在漢代掌捕盜，隋唐時(shí)期轉(zhuǎn)變?yōu)榉峙锌h內(nèi)諸務(wù)的判官，至宋初恢復(fù)時(shí)又掌捕盜，發(fā)展軌跡仿佛是一個(gè)圓圈。不能否認(rèn)，中國(guó)古代制度的發(fā)展，尤其是基層制度的發(fā)展，尤其具有“循環(huán)性”的一面，這也體現(xiàn)出中國(guó)政治文明的特色。但是，將政務(wù)運(yùn)行的視角融入這種變化中去看，自然會(huì)發(fā)現(xiàn)這種看似的循環(huán)已經(jīng)經(jīng)過了“再造”。也就是說，在經(jīng)由隋唐一系列改革和調(diào)整之后，使得地方行政管理體制與變革后的中央行政體制相對(duì)接，使得地方政務(wù)充分匯入國(guó)家政務(wù)整體運(yùn)行當(dāng)中，奠定了宋以降地方行政體系的新面貌。