劉曉寧：以高水平制度型開放塑造一流營商環(huán)境

作者：劉曉寧，系山東省習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想研究中心特約研究員，山東社會(huì)科學(xué)院國際經(jīng)濟(jì)與政治研究所副所長、研究員

制度型開放是我國推動(dòng)新一輪高水平對外開放的核心指向，也是打造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境的必然要求。2024年3月，習(xí)近平總書記在參加十四屆全國人大二次會(huì)議江蘇代表團(tuán)審議時(shí)指出：“要加大制度型開放力度，持續(xù)建設(shè)市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境，塑造更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新優(yōu)勢�！�5月，習(xí)近平總書記在山東考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，“山東要在進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)高水平對外開放上勇爭先”，“建設(shè)好制度型開放示范區(qū)”。以高水平制度型開放塑造一流營商環(huán)境，體現(xiàn)了改革和開放的內(nèi)在統(tǒng)一，對加快構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化意義重大。

1.制度型開放是新一輪高水平對外開放的核心指向

2018年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出“制度型開放”概念，指出“要適應(yīng)新形勢、把握新特點(diǎn)，推動(dòng)由商品和要素流動(dòng)型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變”。之后，黨的十九屆四中全會(huì)、黨的十九屆五中全會(huì)和黨的二十大均對制度型開放進(jìn)行部署，習(xí)近平總書記也多次在重要國際場合闡明我國推動(dòng)制度型開放的目標(biāo)和決心。所謂制度型開放，是指通過推動(dòng)規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度的國內(nèi)外銜接，實(shí)現(xiàn)更高水平、更深層次、更廣領(lǐng)域的開放，是我國新一輪高水平對外開放的核心指向。

國際規(guī)則體系重構(gòu)要求我國推動(dòng)制度型開放。當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，國際格局、全球治理正在發(fā)生深刻調(diào)整和變革，國際規(guī)則體系正在加速重構(gòu)。世界貿(mào)易組織（WTO）作為全球多邊貿(mào)易體制的功能弱化，各類雙邊和區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)定大量涌現(xiàn)。截至2024年4月，全球正在生效的雙邊和區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)定數(shù)量達(dá)到371項(xiàng)。這些經(jīng)貿(mào)協(xié)定包含許多標(biāo)準(zhǔn)明顯高于WTO水平的規(guī)則條款，且涵蓋領(lǐng)域更廣、更突出“邊境后”規(guī)則，成為重塑國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系的主要載體。相較于商品和要素流動(dòng)型開放，制度型開放的主要區(qū)別就在于開放水平更高、涉及領(lǐng)域更廣、更強(qiáng)調(diào)“邊境后”開放，這與當(dāng)前國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系重構(gòu)的方向高度一致。因此，推動(dòng)制度型開放，有助于我國在全球規(guī)則體系重構(gòu)中提升國際地位和話語權(quán)，在全球治理變革中展現(xiàn)大國擔(dān)當(dāng)。

大國競爭博弈升級(jí)要求我國推動(dòng)制度型開放。在全球不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性因素顯著增加的背景下，各國均努力在國際格局中爭取有利位置，由此導(dǎo)致國家間特別是大國之間的合作關(guān)系顯著弱化，競爭關(guān)系日趨提升，大國戰(zhàn)略博弈全面加劇。美國作為傳統(tǒng)全球體系的主導(dǎo)國，其提供全球治理公共產(chǎn)品的意愿和能力顯著下降。隨著我國綜合國力和國際地位的持續(xù)提升，美國為維持其霸主地位，對我國開展全方位戰(zhàn)略打壓，試圖通過“規(guī)鎖”戰(zhàn)略鎖定我國發(fā)展路徑和發(fā)展空間。這種“規(guī)鎖”表現(xiàn)在國際經(jīng)貿(mào)合作領(lǐng)域，就是通過構(gòu)建排他性經(jīng)貿(mào)體系提高我國參與國際分工合作的制度性成本，推動(dòng)全球生產(chǎn)要素與我國“脫鉤”。在此背景下，推動(dòng)以對接國際高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則為重點(diǎn)的制度型開放，有助于進(jìn)一步釋放開放紅利，有效對沖美國遏制戰(zhàn)略，為我國國際競爭新優(yōu)勢的形成贏得時(shí)間。

國內(nèi)改革爬坡過坎要求我國推動(dòng)制度型開放。以開放促改革、促發(fā)展是我國改革發(fā)展的成功實(shí)踐。對外開放推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得巨大成就，同時(shí)也推動(dòng)了國內(nèi)體制機(jī)制改革的深化。當(dāng)前，我國發(fā)展進(jìn)入新階段，改革已進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期，進(jìn)一步全面深化改革所涉及的廣度、深度和力度是前所未有的，難度風(fēng)險(xiǎn)更高。而制度型開放兼具改革屬性和開放屬性，要求修訂完善國內(nèi)法律法規(guī)、探索創(chuàng)新國內(nèi)體制機(jī)制以實(shí)現(xiàn)與國際規(guī)則的協(xié)調(diào)對接，體現(xiàn)了改革與開放的高度統(tǒng)一。在我國全面深化改革的目標(biāo)下，制度型開放有助于推動(dòng)市場經(jīng)濟(jì)體制改革、開放型經(jīng)濟(jì)體制改革等深層次改革，助力改革爬坡過坎。

2.制度型開放是打造國際一流營商環(huán)境的必然要求

營商環(huán)境是市場主體發(fā)展之基、活力之源，其優(yōu)劣水平?jīng)Q定了生產(chǎn)要素資源的集聚與流向，成為國家競爭優(yōu)勢的重要構(gòu)成。廣義的營商環(huán)境涵蓋伴隨企業(yè)全生命周期的所有外部因素和軟硬條件，狹義的營商環(huán)境更多指向制度環(huán)境，即我國《優(yōu)化營商環(huán)境條例》中所界定的，營商環(huán)境是指“企業(yè)等市場主體在市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所涉及的體制機(jī)制性因素和條件”。推動(dòng)制度型開放，是打造國際一流營商環(huán)境的必然要求和應(yīng)有之義。

制度型開放有利于降低生產(chǎn)要素配置的制度性成本。企業(yè)開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)主要涉及兩大類成本：生產(chǎn)成本和交易成本，其中生產(chǎn)成本主要由土地、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的價(jià)格水平?jīng)Q定，而交易成本更多取決于法律法規(guī)、體制機(jī)制等制度環(huán)境的優(yōu)劣，例如知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度、公平競爭市場環(huán)境等。在全球價(jià)值鏈分工中，相較于依靠大量生產(chǎn)要素投入的要素密集型企業(yè)，技術(shù)密集型等處于價(jià)值鏈高端環(huán)節(jié)的企業(yè)對制度環(huán)境決定的交易成本會(huì)更加敏感，因此對營商環(huán)境的要求更高。推動(dòng)制度型開放，穩(wěn)步對接知識(shí)產(chǎn)權(quán)、競爭中立等領(lǐng)域的國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，形成與國際接軌的法律規(guī)則、市場規(guī)則體系，能夠顯著降低生產(chǎn)要素特別是高端生產(chǎn)要素配置的制度性交易成本，營造更具制度優(yōu)勢的營商環(huán)境。

制度型開放有利于構(gòu)建良好可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。安全有韌性、健康可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈體系能夠?yàn)槠髽I(yè)開展生產(chǎn)經(jīng)營提供完整的產(chǎn)業(yè)配套和穩(wěn)定的外部環(huán)境，這是一流營商環(huán)境的必備條件。2023年世界銀行發(fā)布了新的營商環(huán)境評價(jià)體系（B-Ready），與原評價(jià)體系（DB）相比，新體系更加注重整體性的產(chǎn)業(yè)生態(tài)評價(jià)，不僅包含市場準(zhǔn)入、公用設(shè)施、金融服務(wù)、國際貿(mào)易、納稅服務(wù)、市場競爭等一級(jí)分項(xiàng)指標(biāo)，同時(shí)還包含環(huán)境保護(hù)目標(biāo)下的可持續(xù)發(fā)展這一跨領(lǐng)域指標(biāo)。推動(dòng)制度型開放，有利于持續(xù)降低造成國際國內(nèi)市場分割的各類障礙壁壘，為良好產(chǎn)業(yè)生態(tài)的構(gòu)建奠定基礎(chǔ)；有利于對接國際高標(biāo)準(zhǔn)環(huán)境保護(hù)規(guī)則，構(gòu)建更加具有環(huán)境可持續(xù)性的產(chǎn)業(yè)體系。另外，服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放也是制度型開放的重要內(nèi)容，特別是金融、法律、設(shè)計(jì)、咨詢等領(lǐng)域的服務(wù)業(yè)開放能夠?yàn)楫a(chǎn)業(yè)升級(jí)提供重要支撐。

制度型開放有利于提升國際貿(mào)易投資的便利化水平。自由便利的監(jiān)督管理體制能極大提升跨境貿(mào)易和投資的效率，為國際貿(mào)易和跨境雙向投資營造良好制度環(huán)境，而創(chuàng)新國際貿(mào)易投資管理體制是制度型開放的重要內(nèi)容。制度型開放要求創(chuàng)新國際貿(mào)易監(jiān)管體制，優(yōu)化升級(jí)國際貿(mào)易“單一窗口”，實(shí)施跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單管理制度，這將大幅提升貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易的自由化便利化水平。制度型開放要求創(chuàng)新利用外資體制機(jī)制，持續(xù)優(yōu)化準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度，落實(shí)準(zhǔn)入后國民待遇，促進(jìn)內(nèi)外資企業(yè)公平競爭，營造更加優(yōu)質(zhì)的外商投資環(huán)境。制度型開放要求創(chuàng)新對外投資管理體制，與其他國家開展雙邊投資保護(hù)和監(jiān)管互認(rèn)，為我國企業(yè)“走出去”營造良好外部環(huán)境。

3.以高水平制度型開放塑造我國營商環(huán)境新優(yōu)勢

推動(dòng)制度型開放是一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)工程，需要明確重點(diǎn)領(lǐng)域、找準(zhǔn)路徑方案，分階段分層次有序推進(jìn)，助力打造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境。

積極參與和推動(dòng)全球經(jīng)貿(mào)體系變革重塑。在新一輪全球規(guī)則體系變革進(jìn)程中，我國以更加積極主動(dòng)的姿態(tài)參與其中，成為這一進(jìn)程的重要推動(dòng)者。在塑造國際一流營商環(huán)境的目標(biāo)下，我國應(yīng)通過穩(wěn)健的制度型開放在全球經(jīng)貿(mào)體系中爭取更加有利的位置。維護(hù)WTO在多邊機(jī)制中的作用，發(fā)揮大國功能推動(dòng)開展相關(guān)議題的多邊談判，爭取在爭端解決機(jī)制、競爭政策、服務(wù)業(yè)開放等領(lǐng)域擴(kuò)大共識(shí)。利用二十國集團(tuán)、亞太經(jīng)合組織、金磚國家、上海合作組織等合作機(jī)制深度參與全球治理，不斷提升國際話語權(quán)和主動(dòng)權(quán)。進(jìn)一步發(fā)揮“一帶一路”倡議作為全球治理新型公共產(chǎn)品的功能，不斷提升規(guī)則輸出能力和制度供給水平，在全球經(jīng)貿(mào)體系變革重塑中貢獻(xiàn)更多中國方案。

努力商簽更高水平更優(yōu)布局的經(jīng)貿(mào)協(xié)定。各類雙邊和區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)定能為締約方企業(yè)創(chuàng)造更加優(yōu)質(zhì)穩(wěn)定的外部環(huán)境，推動(dòng)締約方開展更高層次的經(jīng)貿(mào)合作。在維護(hù)WTO多邊體制的同時(shí)，我國也應(yīng)同步推進(jìn)各類雙邊和區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)定的談判、簽署和升級(jí)，加快構(gòu)建面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)。目前，我國已與29個(gè)國家和地區(qū)簽署了22份自貿(mào)協(xié)定。我國已申請加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）和《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA），應(yīng)積極與各締約方開展溝通和磋商，主動(dòng)對標(biāo)CPTPP和DEPA規(guī)則，推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域政策調(diào)整和修立法工作，深入推進(jìn)跨境服務(wù)貿(mào)易和投資高水平開放。

全面穩(wěn)步對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則條款。結(jié)合當(dāng)前國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的發(fā)展方向和CPTPP、DEPA等重點(diǎn)經(jīng)貿(mào)協(xié)定的相關(guān)規(guī)則條款，我國應(yīng)著力推動(dòng)服務(wù)業(yè)開放、數(shù)字貿(mào)易、競爭政策、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、政府采購、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的規(guī)則對接。在服務(wù)業(yè)開放領(lǐng)域，以服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單制度為重點(diǎn)，持續(xù)縮減跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單；在數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域，穩(wěn)步對接數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)制度，推動(dòng)實(shí)施數(shù)據(jù)分級(jí)分類，探索制定重要數(shù)據(jù)目錄；在競爭政策領(lǐng)域，重點(diǎn)對接國有企業(yè)和指定壟斷企業(yè)規(guī)則，推動(dòng)國有企業(yè)商業(yè)類和公益類改革；在知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，重點(diǎn)對接地理標(biāo)志產(chǎn)品和農(nóng)用化學(xué)品未披露實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則；在政府采購領(lǐng)域，重點(diǎn)對接《政府采購協(xié)定》（GPA）相關(guān)條款，爭取在國有企業(yè)、次中央實(shí)體和工程項(xiàng)目門檻價(jià)方面達(dá)成一致；在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，逐步對接環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境評價(jià)、環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定等規(guī)則。

深化國內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域的體制機(jī)制改革探索。制度型開放涉及國內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)、政策體制的改革和優(yōu)化，這同樣也是打造市場化、法治化、國際化營商環(huán)境的內(nèi)在要求。應(yīng)進(jìn)一步修訂完善與數(shù)字貿(mào)易、競爭中立、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、政府采購等規(guī)則相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)安全法、數(shù)據(jù)安全法、反壟斷法、反不正當(dāng)競爭法、專利法、商標(biāo)法等法律法規(guī)，逐步建立起與制度型開放和一流營商環(huán)境要求相適應(yīng)的法律體系。深化對外貿(mào)易、利用外資、對外投資、金融等領(lǐng)域體制機(jī)制改革，繼續(xù)推動(dòng)海關(guān)制度創(chuàng)新、縮減負(fù)面清單、放寬市場準(zhǔn)入，實(shí)施全生命周期式監(jiān)管模式，構(gòu)建更高水平的制度型開放新體制。

在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)等開放平臺(tái)開展先行先試。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（港）、服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn)（示范區(qū)）等高能級(jí)對外開放試點(diǎn)平臺(tái)是推動(dòng)制度型開放、對接國際高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則的最佳試驗(yàn)載體。在這些試點(diǎn)平臺(tái)內(nèi)進(jìn)行先行先試和壓力測試，條件成熟后再復(fù)制推廣到全國，能有效控制和降低開放過程中可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，更好統(tǒng)籌開放與安全。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)已率先制定出臺(tái)《全面對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則推進(jìn)中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)高水平制度型開放總體方案》，其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和各類開放平臺(tái)也應(yīng)結(jié)合各自功能和特色優(yōu)勢，積極開展高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則的先行先試，重點(diǎn)對接CPTPP、DEPA、GPA等協(xié)定的相關(guān)規(guī)則條款，分類放寬服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入限制，推動(dòng)科技、電信、文旅、金融、教育、醫(yī)療等重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域開放，打造高水平制度型開放和國際一流營商環(huán)境的示范樣板。