胡夢瑤：在民法典有效實施中推進法治政府建設(shè)

作者：胡夢瑤，系中國政法大學(xué)習(xí)近平法治思想研究院副教授

【學(xué)思踐悟】

法治政府建設(shè)是我國行政法治持續(xù)關(guān)注的時代命題。習(xí)近平總書記在主持中央政治局第二十次集體學(xué)習(xí)時指出：“各級政府要以保證民法典有效實施為重要抓手推進法治政府建設(shè)，把民法典作為行政決策、行政管理、行政監(jiān)督的重要標尺，不得違背法律法規(guī)隨意作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或增加其義務(wù)的決定�！弊鳛椤吧鐣�生活的百科全書”的民法典，不僅在調(diào)整平等民事主體之間的關(guān)系中發(fā)揮著基礎(chǔ)規(guī)范作用，而且在其內(nèi)部同樣存在大量行政法規(guī)范，它們設(shè)定了行政任務(wù)、規(guī)定了行政職責(zé)、劃定了行政邊界，發(fā)揮著對行政的重要調(diào)控功能。因此，民法典在確定公權(quán)力與私權(quán)利的邊界及相互關(guān)系，規(guī)范政府公權(quán)力在涉及民事權(quán)利的行政行為中的行使，推動提升社會治理現(xiàn)代化水平等方面同樣具有不可替代的作用。為進一步保障公民合法權(quán)益、維護社會公平正義、不斷提高政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，應(yīng)當在行政決策中有效貫徹民法典精神，在行政管理中全面執(zhí)行民法典規(guī)定，在行政監(jiān)督中對標民事權(quán)利，著力推進法治政府建設(shè)。

一

習(xí)近平總書記提出“一個現(xiàn)代化國家必然是法治國家”“法治是人類政治文明的重要成果，是現(xiàn)代社會治理的基本手段”等一系列重要論斷，深刻表明了法治化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。行政決策是政府行為的出發(fā)點，規(guī)范決策行為是規(guī)范行政權(quán)力的起點，也是法治政府建設(shè)的關(guān)鍵問題。因此，推進法治政府建設(shè)，必須不斷提高行政機關(guān)運用法治思維和法治方式解決問題的能力和水平，做到依法決策。有效貫徹民法典精神，是提高行政決策水平、推進法治政府建設(shè)的題中應(yīng)有之義。著眼于行政機關(guān)的經(jīng)濟發(fā)展職責(zé)以及民法典與經(jīng)濟社會發(fā)展的密切關(guān)聯(lián)，行政機關(guān)必須用好民法典，打造法治化營商環(huán)境，促進有效市場和有為政府更好結(jié)合。

法治政府建設(shè)要把民法典作為行政決策的重要標尺，首先，要貫徹落實民法典的平等精神。政府在行政決策中應(yīng)平等保護各類市場主體的民事權(quán)利，減少對正常經(jīng)營活動的干預(yù)，為市場主體預(yù)留充分的自我決定、自由選擇、自主行動的空間，持續(xù)推進“放管服”改革，維護公平的市場競爭秩序。其次，貫徹民法典的契約觀念和誠信原則，厚植法治政府的誠信底色。隨著公私合作的不斷加深以及公法和私法的逐步融合，行政機關(guān)與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立行政協(xié)議日益成為現(xiàn)代行政管理的新方式。據(jù)此，法治政府應(yīng)該成為忠實履約的模范，將誠信原則貫穿行政協(xié)議締結(jié)、存續(xù)、終了的全過程，保護相對人的信賴利益，增強政府誠信和法治意識。再次，貫徹落實民法典的綠色原則，樹立符合新發(fā)展理念的政績觀，始終以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的內(nèi)在統(tǒng)一來把握發(fā)展、衡量發(fā)展、推動發(fā)展。最后，充分落實民法典尊重和保護產(chǎn)權(quán)的精神。民法典在對產(chǎn)權(quán)保護作出全面具體規(guī)定的同時，也對知識產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)虛擬財產(chǎn)的保護作了原則性規(guī)定。政府在決策過程中應(yīng)注重加強知識產(chǎn)權(quán)保護工作，穩(wěn)步探索數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)規(guī)則，推動數(shù)據(jù)流通，保障創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，加快實現(xiàn)高水平科技自立自強，營造市場化法治化國際化營商環(huán)境。

二

習(xí)近平總書記強調(diào)，各級黨和國家機關(guān)開展工作要考慮民法典規(guī)定，不能侵犯人民群眾享有的合法民事權(quán)利，包括人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利。有關(guān)政府機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)要依法履行職能、行使職權(quán)，保護民事權(quán)利不受侵犯、促進民事關(guān)系和諧有序。對公權(quán)力進行規(guī)范是保障私權(quán)的必由之路。為了更好保障民事權(quán)益，實現(xiàn)私權(quán)保障的目標，民法典設(shè)置大量的行政法規(guī)范，直接或間接規(guī)定了政府治理過程中行政機關(guān)應(yīng)當履行的法定職責(zé)，因此要把民法典作為行政管理的重要標尺。

一方面，民法典中有直接針對行政主體的職責(zé)性規(guī)定。這些職責(zé)性規(guī)定不僅直接劃定行政機關(guān)職權(quán)行使的邊界，而且決定了某些人身權(quán)與財產(chǎn)權(quán)的得失或?qū)崿F(xiàn)。如各種民事法律關(guān)系的登記職責(zé)，包括戶籍身份登記、婚姻收養(yǎng)登記、法人組織登記、物權(quán)變動登記等。這些行政登記常常是個人身份與戶籍關(guān)系變更、婚姻與收養(yǎng)關(guān)系變動、法人與非法人組織立廢、不動產(chǎn)物權(quán)得喪等民事法律關(guān)系變化的基本根據(jù)。根據(jù)民法典，物權(quán)登記機關(guān)應(yīng)履行必要查驗詢問、充分正確登記之職，且不得額外增加申請人在登記中的負擔�；橐龅怯洐C關(guān)須落實民法典對結(jié)婚條件的修改內(nèi)容，在離婚登記中既遵循“離婚冷靜期”新規(guī)限制草率離婚、保障家庭穩(wěn)定的制度初衷，又要實事求是，發(fā)現(xiàn)家庭暴力等情況及時采取必要措施，保護當事人人身財產(chǎn)權(quán)益。民政部門作為收養(yǎng)關(guān)系的登記機關(guān)，應(yīng)貫徹民法典關(guān)于被收養(yǎng)人利益最大化原則，通過收養(yǎng)評估幫助選出最優(yōu)收養(yǎng)人。

另一方面，關(guān)于民事權(quán)益的保護性規(guī)定是行政行為合法性根據(jù)的重要補充。從形式上而言，依法行政之“法”是作為維護國家權(quán)力秩序和保護公民權(quán)益的行政法律體系，但現(xiàn)代政府活動準據(jù)不應(yīng)僅僅局限于部門行政法。正因為有限的公法組織和手段形式不能因應(yīng)無限的公共利益需求，政府在承擔公共任務(wù)、增進公共福祉過程中，可以選擇私法組織和手段形式展開政府治理活動。這不僅有助于在行政管理過程中落實民法典的規(guī)范，也有助于保證行政法規(guī)定的正確理解和適用，確保行政行為符合社會公眾對公平、正義的期待。

三

習(xí)近平總書記強調(diào)，“國家機關(guān)履行職責(zé)、行使職權(quán)必須清楚自身行為和活動的范圍和界限”。權(quán)利的保護范圍就是權(quán)力的行使邊界。民法典通過確立和保障民事權(quán)利，能夠劃清公權(quán)力與私權(quán)利的界限。在這個意義上，對標民事權(quán)利是提高行政監(jiān)督水平、推進法治政府建設(shè)的有效方式。根據(jù)民法典所列出的民事權(quán)利清單，不僅包括財產(chǎn)權(quán)等傳統(tǒng)自由類權(quán)利，還包括人格權(quán)、環(huán)境權(quán)、個人信息權(quán)益等充分反映人民利益訴求的社會權(quán)利。不同類型的民事權(quán)利有不同的保障需求，也明確了相應(yīng)的行政權(quán)力在不同類型民事權(quán)利面前的監(jiān)督側(cè)重。具體來說，一方面，自由類權(quán)利要求行政機關(guān)在行政履職過程中嚴守權(quán)力邊界，保障民事權(quán)利不受侵害。如民法典第243、245條對行政征收和行政征用權(quán)力行使的邊界作出明確規(guī)定，遏制行政機關(guān)任意發(fā)動征用權(quán)的沖動。在此，行政征收和征用權(quán)的發(fā)動必須同時滿足“公共利益需要”“遵守法定權(quán)限和程序”“公平合理補償”這三項要求，并在不同情形下受到補償原則和范圍的限定。另一方面，社會權(quán)要求政府提供教育發(fā)展機會、生存就業(yè)崗位、優(yōu)美生態(tài)環(huán)境以及高質(zhì)量醫(yī)療條件等，這意味著行政機關(guān)同時負有保障這部分私權(quán)得以充分實現(xiàn)的責(zé)任。行政機關(guān)應(yīng)當在政府治理過程中采取規(guī)范所要求的作為方式，確保個人的人格尊嚴、生命健康和生活安寧等社會權(quán)利得到充分保障。所以，民法典的有效實施，不僅要求一個“有限政府”，而且依賴一個“有為政府”。只有對標不同類型的民事權(quán)利，才能精準履行行政監(jiān)督職責(zé)，通過優(yōu)化監(jiān)督實現(xiàn)強化監(jiān)督，進而確保私主體的人身和財產(chǎn)權(quán)利得到充分保障、實現(xiàn)和滿足，真正把行政權(quán)力關(guān)進權(quán)力和制度的籠子里，為依法治國和推進法治政府建設(shè)打下堅實的基礎(chǔ)。

習(xí)近平總書記強調(diào)，“民法典在中國特色社會主義法律體系中具有重要地位，是一部固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的基礎(chǔ)性法律”。這種定位的轉(zhuǎn)型表現(xiàn)在民法典的立法過程、價值目標、調(diào)整對象、規(guī)范結(jié)構(gòu)、效力范圍等方面，都不同程度地展現(xiàn)了其在中國特色社會主義法律體系中的“基礎(chǔ)性法律”地位�！懊穹ǖ鋵嵤┧�平和效果，是衡量各級黨和國家機關(guān)履行為人民服務(wù)宗旨的重要尺度”。由此，行政機關(guān)是否在行政決策中貫徹落實民法典的基本精神和重要原則，是否在行政執(zhí)法過程中嚴格遵守民法典中直接或間接的行政職責(zé)性規(guī)定，是否在行政監(jiān)督過程中對標民事權(quán)利清單，不僅決定了民法典是否真正能夠正確有效實施，而且影響了法治政府建設(shè)的成效。我們應(yīng)當抓住民法典實施的契機，把民法典作為行政決策、行政管理、行政監(jiān)督的重要標尺，不斷將法治政府建設(shè)向縱深推進。