英國公共衛(wèi)生管理制度變遷研究（1848~1914）

北京師范大學(xué)王廣坤主持完成的國家社會科學(xué)基金項目“英國公共衛(wèi)生管理制度變遷研究（1848~1914）”（項目批準(zhǔn)號為：14CSS010），最終成果為同名專著。課題組成員有：王強(qiáng)、王晨輝、康寧寧、劉玲。

一  研究的目的和意義

（1）該成果探討19世紀(jì)英國社會在城市化、工業(yè)化狂飆突進(jìn)導(dǎo)致衛(wèi)生環(huán)境污染、民眾生存條件惡化背景下，英國政府致力構(gòu)建高效完善的公共衛(wèi)生管理制度的努力。在城市化發(fā)展迅速的時代背景下，該研究具有較強(qiáng)的現(xiàn)實意義：首先，近代英國公共衛(wèi)生管理制度的創(chuàng)建與發(fā)展是在進(jìn)步人士的衛(wèi)生調(diào)查、工程師與醫(yī)生群體的社會實踐和政府指導(dǎo)下進(jìn)行的，對此史實進(jìn)行梳理，有助于強(qiáng)化我國知識分子、工程師、職業(yè)醫(yī)生與政府工作人員的衛(wèi)生管理意識；其次，綜觀近代英國公共衛(wèi)生管理制度變遷歷程，有兩大特點：一是醫(yī)學(xué)快速發(fā)展，公共衛(wèi)生管理的醫(yī)療化特征日益顯著；二是在具體的衛(wèi)生管理實踐中，中央與地方間的權(quán)力分配與協(xié)作至關(guān)重要，需要加強(qiáng)國家調(diào)控。這啟示我們需要在公共衛(wèi)生管理中重視醫(yī)療作用，強(qiáng)化政府引導(dǎo)。

（2）英國公共衛(wèi)生管理涉及多方面內(nèi)容，國內(nèi)外學(xué)者雖在某些方面有細(xì)致考察，但專門針對英國公共衛(wèi)生管理的整體性制度建設(shè)研究不多，較少關(guān)注其制度演變的具體狀況。本研究旨在闡明英國公共衛(wèi)生管理制度的發(fā)展與變化歷程，同時深化拓展了與之相關(guān)的醫(yī)生職業(yè)發(fā)展史和醫(yī)學(xué)社會史等領(lǐng)域研究，尤其針對國內(nèi)學(xué)界較少涉及的19世紀(jì)英國環(huán)境衛(wèi)生清潔措施和國家醫(yī)療服務(wù)體系等話題也予以了重點關(guān)注。

二  成果的主要內(nèi)容

該成果的研究對象是1848~1914年英國政府的公共衛(wèi)生管理制度從初創(chuàng)到逐漸完善的具體演變歷程。1848年之前，英國并無特定機(jī)構(gòu)全權(quán)負(fù)責(zé)公共衛(wèi)生管理。隨著工業(yè)化與城市化的狂飆突進(jìn)，城市衛(wèi)生環(huán)境日益惡劣，埃德溫·查德威克（Edwin Chadwick, 1800-1890）對此進(jìn)行了詳細(xì)調(diào)研，促使議會頒布法律，于1848年創(chuàng)建中央衛(wèi)生委員會，系統(tǒng)管理整個社會的公共衛(wèi)生。隨著醫(yī)學(xué)發(fā)展，1858年，約翰·西蒙（John Simon, 1816-1904）主導(dǎo)下的醫(yī)療部開始取代中央衛(wèi)生委員會，負(fù)責(zé)公共衛(wèi)生管理。1871年，英國政府又根據(jù)衛(wèi)生管理的實際需要，特別創(chuàng)設(shè)地方政府委員會，使得英國公共衛(wèi)生管理的制度建設(shè)趨于完善。此后，到1914年因一戰(zhàn)爆發(fā)引致的國家緊急管制狀況之前，英國公共衛(wèi)生一直都處于地方政府委員會的統(tǒng)籌管制下。歷經(jīng)變遷與改革而確立的公共衛(wèi)生管理制度對英國社會貢獻(xiàn)巨大，所引致的教訓(xùn)更是引人深思。

為方便主題闡述，成果內(nèi)容主要分為五個部分。

（一）1848年前的英國公共衛(wèi)生狀況及應(yīng)對措施

在1848年英國政府沒有全面介入公共衛(wèi)生管理之前，因為英國社會極其惡劣的公共衛(wèi)生環(huán)境，廣大民眾的生命安全面臨著疫病感染威脅。為證明衛(wèi)生污染與疫病暴發(fā)的密切關(guān)聯(lián)，偉大的衛(wèi)生改革家查德威克于1842年正式出版了衛(wèi)生調(diào)查報告，證明衛(wèi)生環(huán)境的惡劣會導(dǎo)致疫病泛濫，進(jìn)而威脅個人發(fā)展、社會進(jìn)步與國家強(qiáng)大，并認(rèn)為衛(wèi)生惡劣所致的疫病泛濫會引發(fā)普遍貧困，帶來國家財政危機(jī)。醫(yī)生群體也利用自己的專業(yè)知識，開啟醫(yī)學(xué)統(tǒng)計學(xué)的數(shù)據(jù)收集工作，佐證了查德威克的觀點。當(dāng)時的英國政府與社會大眾普遍接受了這樣的看法，普遍認(rèn)識到此前政府在衛(wèi)生管理領(lǐng)域的不足與缺陷，政府精英人士由此決心拋開傳統(tǒng)古典自由主義自由放任思想的束縛，接受新自由主義倡導(dǎo)國家有必要為促進(jìn)公共福利而強(qiáng)化社會管控的思想，開始介入衛(wèi)生管理。

（二）1848~1858年中央衛(wèi)生委員會的公共衛(wèi)生管理

為應(yīng)對公共衛(wèi)生惡劣狀況，保障廣大民眾健康權(quán)益，1848年，英國頒布公共衛(wèi)生法案，正式全面介入整個社會的公共衛(wèi)生管理，開啟公共衛(wèi)生管理制度建設(shè)。查德威克是這個時期公共衛(wèi)生管理的絕對主導(dǎo)者，他按照濟(jì)貧法管理的個人經(jīng)驗，創(chuàng)設(shè)了權(quán)力巨大的中央衛(wèi)生委員會，并力求在地方上廣泛設(shè)立地方衛(wèi)生委員會，通過中央集權(quán)管制的方式創(chuàng)設(shè)了衛(wèi)生管理制度。為消除整個社會衛(wèi)生狀況惡劣的局面，查德威克從大局出發(fā)，將建設(shè)清潔城市視為衛(wèi)生管理的主要目標(biāo)，為此，他重視工程師，大規(guī)模興建排水、供水等市政衛(wèi)生工程，又將精神衛(wèi)生與環(huán)境衛(wèi)生置于同等重要的地位，并為此積極倡導(dǎo)殯葬衛(wèi)生改革。查德威克的理想宏大，但過于看重中央集權(quán)，重視工程師而輕視醫(yī)務(wù)人員的做法也引起普遍不滿，英國初始階段的公共衛(wèi)生管理制度出現(xiàn)危機(jī)。

（三）1858~1871年樞密院醫(yī)療部的公共衛(wèi)生管理

查德威克領(lǐng)導(dǎo)的中央衛(wèi)生委員會因為過于崇尚中央集權(quán)，衛(wèi)生管理規(guī)劃過于宏大，短時期內(nèi)難以看到即時成效而得到普遍敵視。1858年，英國議會正式解散了這一機(jī)構(gòu)，將衛(wèi)生管理權(quán)賦予樞密院。此時，由于醫(yī)學(xué)的飛速進(jìn)步，英國社會中各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)蓬勃發(fā)展，醫(yī)生群體的社會地位與影響力急速上升，他們迫切希望運用自己的專業(yè)知識，促進(jìn)整個社會的衛(wèi)生改良。西蒙作為英國醫(yī)生的杰出代表，更由于長期作為倫敦醫(yī)務(wù)官的巨大成就而聞名政界，理所當(dāng)然地接替了查德威克，成為中央醫(yī)務(wù)官員，領(lǐng)導(dǎo)了后查德威克時代的衛(wèi)生管理，他為對抗天花疫病，順應(yīng)時勢地在英國社會創(chuàng)建了為保障衛(wèi)生安全不惜犧牲個人自由的強(qiáng)制接種制度，并創(chuàng)設(shè)專業(yè)性較強(qiáng)的醫(yī)療部，作為樞密院內(nèi)重要的中央權(quán)威性單位，以此來系統(tǒng)管理公共衛(wèi)生。西蒙致力于用專業(yè)的醫(yī)學(xué)知識指導(dǎo)衛(wèi)生管理，為實現(xiàn)高效管理，他通過醫(yī)療改革，將英國社會中原本和政府若即若離的醫(yī)生群體納入國家宏觀調(diào)控的體系內(nèi)，通過醫(yī)生登記與考核體系的設(shè)定，保障其資質(zhì)與素養(yǎng)。西蒙對醫(yī)學(xué)和醫(yī)生作用的重視讓熱愛自由的英國民眾萌生“醫(yī)療專制”的恐懼，中央行政機(jī)構(gòu)與地方管理部門也對醫(yī)生主導(dǎo)衛(wèi)生管理權(quán)持有異議。

（四）1871~1914年地方政府委員會的公共衛(wèi)生管理

既然整個社會難以接受由醫(yī)生來主導(dǎo)英國的公共衛(wèi)生管理事業(yè)，那么就必須重塑權(quán)威，讓公共衛(wèi)生管理有一個確定無異議的領(lǐng)導(dǎo)，有效管制地方與各級衛(wèi)生管理機(jī)構(gòu)，保障高效作業(yè)。經(jīng)過中央政府組織的多次衛(wèi)生調(diào)查，這種觀點獲得廣泛認(rèn)可。到1871年，新的衛(wèi)生管理權(quán)威機(jī)構(gòu)——地方政府委員會創(chuàng)設(shè)誕生了，這標(biāo)志著英國公共衛(wèi)生管理的制度建設(shè)進(jìn)入新階段。地方政府委員會認(rèn)真總結(jié)了中央衛(wèi)生委員會和醫(yī)療部管理公共衛(wèi)生的經(jīng)驗教訓(xùn)，認(rèn)為公共衛(wèi)生管理成功與否的關(guān)鍵在于親密和諧的地方與中央關(guān)系。之后，英國政府以此為工作重點，進(jìn)行了專門的制度設(shè)計，基本原則是在保障地方權(quán)益和自由的同時，強(qiáng)化必要的中央監(jiān)督與指導(dǎo)。為達(dá)目的，地方政府委員會構(gòu)建了細(xì)致嚴(yán)格的中央衛(wèi)生檢查員體系，糾正地方衛(wèi)生管理實踐中存在的缺陷與不足，并通過加大貸款扶持力度、委派工程師和醫(yī)務(wù)人員到地方協(xié)助工作等形式，在促進(jìn)地方權(quán)益的同時，也強(qiáng)化了中央權(quán)威。在管理指導(dǎo)思想上，地方政府委員會也積極吸取此前的經(jīng)驗教訓(xùn)，對城市清潔與醫(yī)療服務(wù)同等看重；在管理實踐中，地方政府委員會積極聘任衛(wèi)生醫(yī)務(wù)官、污物檢查員、書記員、檢驗員等各類管理人員，讓他們各司其職，通力協(xié)作以保障衛(wèi)生管理事務(wù)的高效進(jìn)展，取得了巨大的成就。

（五）英國公共衛(wèi)生管理制度變遷的意義及啟示

經(jīng)過多次調(diào)整與改革，英國公共衛(wèi)生管理制度逐漸完善，對整個社會影響巨大。它促進(jìn)了英國社會整體性的公共衛(wèi)生環(huán)境改良，保障了社會大眾的供水衛(wèi)生、排水安全、生活環(huán)境清潔舒適，也為廣大民眾普及推廣了衛(wèi)生科學(xué)認(rèn)知，尤其是接受了西蒙所推崇的以現(xiàn)代醫(yī)療科學(xué)為指導(dǎo)，全面提升衛(wèi)生健康水平的思想觀念，從而極大提升了英國民眾的健康水平。與此同時，衛(wèi)生管理制度發(fā)展過程中的法案頒布、人員任命、機(jī)構(gòu)設(shè)置等改革成就巨大，為以后建設(shè)福利國家準(zhǔn)備了條件。不過，英國公共衛(wèi)生管理制度的發(fā)展完善除了成就之外，也有許多教訓(xùn)和啟示，存在諸多矛盾與糾紛，尤其是涉及個人自由與國家強(qiáng)制、立法與行政機(jī)構(gòu)矛盾沖突、中央與地方權(quán)力博弈等問題，這些問題在現(xiàn)代社會依然存在，英國政府的漸進(jìn)式解決措施與改革方案值得我們借鑒。

核心觀點：通過近代英國公共衛(wèi)生管理制度變遷史實的梳理，該成果認(rèn)為，在衛(wèi)生管理制度變遷的總體進(jìn)程中，醫(yī)生作用與政府指導(dǎo)重要性是日益增強(qiáng)的，管理模式上逐漸由倚重工程師、醫(yī)學(xué)的專家技能轉(zhuǎn)向重視政府分權(quán)引導(dǎo)，管理思想上主要由注重改良整個城市的“環(huán)境衛(wèi)生”轉(zhuǎn)向較為重視個人衛(wèi)生保健的“醫(yī)療服務(wù)”，再進(jìn)而轉(zhuǎn)向同時兼顧環(huán)境清潔與醫(yī)療診治的行政分權(quán)管制。此外，該成果還認(rèn)為，隨著時代發(fā)展與醫(yī)學(xué)進(jìn)步，現(xiàn)代社會衛(wèi)生管理的總體趨向是一致的，那就是越來越重視個體健康權(quán)益的維護(hù)與構(gòu)筑親密穩(wěn)定的中央和地方關(guān)系。

在此觀點基礎(chǔ)上，該成果得出結(jié)論：英國在1848~1914年的公共衛(wèi)生管理制度變遷是現(xiàn)代社會醫(yī)學(xué)進(jìn)步、城市發(fā)展與政府管理科學(xué)化演進(jìn)的必然結(jié)果，具有普適性，制度發(fā)展過程中的個人自由與醫(yī)療強(qiáng)制之爭、立法與行政糾纏及中央和地方權(quán)力斗爭和博弈等經(jīng)驗教訓(xùn)值得各國借鑒吸取。

三  成果的主要價值

學(xué)術(shù)價值：該成果涉及近代英國公共衛(wèi)生管理史研究的國內(nèi)外述評、醫(yī)生在衛(wèi)生管理與福利國家構(gòu)建過程中的作用、民眾的疾病起源認(rèn)知、衛(wèi)生改良與社會民俗變革等話題，豐富了公共衛(wèi)生史與醫(yī)療社會史研究，擴(kuò)展了世界史研究的范疇；該成果涉及環(huán)境改良、醫(yī)療服務(wù)及政府調(diào)控等領(lǐng)域，有助于國內(nèi)外學(xué)界拓寬衛(wèi)生管理實踐的固有片面視野，深入開展與衛(wèi)生健康息息相關(guān)的醫(yī)學(xué)、醫(yī)院、醫(yī)生、護(hù)士、藥物、疾病、排污、供水等話題的研究。

應(yīng)用價值：該成果具有現(xiàn)實意義，對于人們理解與明晰公共衛(wèi)生安全的重要性與必要性、衛(wèi)生管理中的政府權(quán)威建構(gòu)、醫(yī)學(xué)與醫(yī)生在公共衛(wèi)生管理中的定位、合理處理衛(wèi)生管理過程中的法律與行政關(guān)系以及中央和地方矛盾等領(lǐng)域具有較大啟示意義。