張錦華 徐雯：不斷健全糧食生產(chǎn)支持保護(hù)體系

作者：張錦華 徐雯，分別系上海財(cái)經(jīng)大學(xué)講席教授、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國式現(xiàn)代化研究院研究員

黨的十八大以來，我國糧食產(chǎn)能穩(wěn)步提升，至2023年，糧食產(chǎn)量已連續(xù)9年穩(wěn)定在1.3萬億斤以上，中國人的飯碗牢牢端在自己手上。2024年6月11日，中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過《關(guān)于健全種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制和糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)要把提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力放在更加突出位置，完善價(jià)格、補(bǔ)貼、保險(xiǎn)等政策體系，健全糧食生產(chǎn)支持保護(hù)體系。近年來，受糧食生產(chǎn)成本上漲、種糧比較收益低、糧食生產(chǎn)自然風(fēng)險(xiǎn)及市場風(fēng)險(xiǎn)等多重因素疊加的影響，提高農(nóng)民和主產(chǎn)區(qū)種糧積極性的難度不斷加大。為此，應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮好價(jià)格、補(bǔ)貼、保險(xiǎn)政策體系的重要作用，不斷健全糧食生產(chǎn)支持保護(hù)體系，切實(shí)保障種糧農(nóng)民收益，確保糧食持續(xù)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)。

完善價(jià)格支持政策，穩(wěn)定種糧預(yù)期

我國糧食流通全面走向市場化以來，為順應(yīng)糧食市場變化、保護(hù)農(nóng)民利益，價(jià)格支持政策成為穩(wěn)定糧食生產(chǎn)與供給的重要政策工具。2004年之后，國家陸續(xù)出臺小麥、稻谷最低收購價(jià)政策，玉米、大豆臨時(shí)收儲政策，逐步構(gòu)建起我國糧食價(jià)格支持保護(hù)體系。國家糧食最低收購價(jià)政策通過每年在糧食播種前公布政策價(jià)格水平，可以有效引導(dǎo)農(nóng)民的價(jià)格預(yù)期，成為廣大種糧農(nóng)民的“定心丸”，有效保障了主糧價(jià)格穩(wěn)定并合理上漲，調(diào)動了種糧積極性，對于糧食持續(xù)增產(chǎn)和農(nóng)民增收發(fā)揮了重要作用。

進(jìn)一步完善價(jià)格支持政策，更好地調(diào)動農(nóng)民種糧積極性，需要繼續(xù)發(fā)揮好政府與市場的協(xié)同作用。一方面，發(fā)揮好政府制定最低收購價(jià)對糧食價(jià)格的調(diào)控作用。政府制定最低收購價(jià)可以避免糧價(jià)大幅下跌，穩(wěn)定種糧預(yù)期，保障糧食收益。但最低收購價(jià)格是根據(jù)當(dāng)年的糧食產(chǎn)量來定的，無法做到隨糧食質(zhì)量的高低而區(qū)別定價(jià)。因此，另一方面，應(yīng)充分發(fā)揮市場的作用，構(gòu)建最低收購價(jià)的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品大市場建設(shè)，在價(jià)格機(jī)制作用下讓優(yōu)質(zhì)糧賣出優(yōu)質(zhì)價(jià)，保障優(yōu)質(zhì)糧食種植戶增收，引導(dǎo)種糧農(nóng)民增收從“靠產(chǎn)量”向“靠質(zhì)量”轉(zhuǎn)型。

完善補(bǔ)貼政策，降低種糧成本

糧食生產(chǎn)能力的提升離不開農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的支持與引導(dǎo)。中央自2002年開始先后實(shí)施了農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”，2016年將其合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼，調(diào)整政策目標(biāo)為支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營。補(bǔ)貼制度對彌補(bǔ)種糧成本上升、保障農(nóng)民種糧收益基本穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。但現(xiàn)有的補(bǔ)貼政策總體屬于普惠性支持政策，需要進(jìn)一步明確政策導(dǎo)向，加大對補(bǔ)貼對象的差異化激勵，形成農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼同糧食生產(chǎn)掛鉤、同農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化掛鉤的有效機(jī)制。

在區(qū)域上，補(bǔ)貼政策應(yīng)進(jìn)一步向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2022年主產(chǎn)區(qū)的糧食產(chǎn)量比2005年增加了51.56%，而主銷區(qū)則減少了13.20%，主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量是主銷區(qū)的18.12倍，且占全國的比例增加到78.25%，主產(chǎn)區(qū)在保障國家糧食安全方面發(fā)揮的作用越來越突出。為此，必須加快構(gòu)建縱橫結(jié)合的立體式糧食產(chǎn)銷區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，提高主產(chǎn)區(qū)抓糧積極性，實(shí)現(xiàn)主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)有機(jī)統(tǒng)一、糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收齊頭并進(jìn)。一方面夯實(shí)縱向獎勵補(bǔ)貼機(jī)制。中央財(cái)政糧食生產(chǎn)支持補(bǔ)貼資金要繼續(xù)發(fā)揮“�；�本”“促公平”的主體地位，在可行范圍內(nèi)加大對糧食主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)糧大縣獎勵，加大對種糧農(nóng)民在耕地地力補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼等方面的支持力度。另一方面，推動產(chǎn)銷區(qū)橫向利益補(bǔ)償，存在糧食產(chǎn)需缺口的省份可以加大對糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償力度。

在方向上，補(bǔ)貼政策需要進(jìn)一步向規(guī)模經(jīng)營傾斜，向綠色經(jīng)營和優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品傾斜。我國政府高度重視糧食適度規(guī)模經(jīng)營，未來應(yīng)繼續(xù)向生產(chǎn)者尤其是規(guī)模農(nóng)戶重點(diǎn)支持。一是按照“誰種糧誰受益”原則，探索建立與糧食經(jīng)營規(guī)模相掛鉤的階梯遞增的補(bǔ)貼政策，確保規(guī)模經(jīng)營戶種糧不虧。二是通過補(bǔ)貼鼓勵有條件的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與土地綜合整治、農(nóng)田水利建設(shè)等，并優(yōu)先向規(guī)�；�種植地塊傾斜，真正降低規(guī)模戶的種糧成本、保障種糧收益。三是推動新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與小農(nóng)戶建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，引導(dǎo)鼓勵規(guī)模經(jīng)營主體和社會化服務(wù)組織開展聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)服務(wù)，促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。

現(xiàn)階段保障糧食安全必須處理好生產(chǎn)經(jīng)營與自然環(huán)境的關(guān)系，對綠色經(jīng)營和綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品提供差別化補(bǔ)貼方式，引導(dǎo)農(nóng)戶發(fā)展綠色可持續(xù)農(nóng)業(yè)。通過差異化補(bǔ)貼或“以獎代補(bǔ)”等多種方式降低綠色化種植成本；聚焦糧食主產(chǎn)區(qū)、聚焦小農(nóng)戶，加大對社會化服務(wù)的引導(dǎo)支持力度，為糧食生產(chǎn)降本增效、為提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量提供支撐；支持示范企業(yè)與農(nóng)民形成利益共同體，實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)綠色化、優(yōu)質(zhì)化、特色化、品牌化。

完善保險(xiǎn)政策，降低種糧風(fēng)險(xiǎn)

作為農(nóng)村金融體系的重要組成部分，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“助推器”、廣大農(nóng)民收入的“穩(wěn)定器”與農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害和市場風(fēng)險(xiǎn)的“保護(hù)傘”。在中央財(cái)政補(bǔ)貼的支持下，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)蓬勃發(fā)展，對于保障農(nóng)民收益與國家糧食安全的作用愈發(fā)凸顯。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，自2007年試點(diǎn)開展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以來，中央累計(jì)撥付的保費(fèi)補(bǔ)貼資金超過3000億元。2023年，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)規(guī)模1430億元，其中，中央財(cái)政撥付保費(fèi)補(bǔ)貼477.66億元，占比33.4%，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供風(fēng)險(xiǎn)保障4.98萬億元。

為糧食生產(chǎn)轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)并保障農(nóng)民收入穩(wěn)定是我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的最主要政策目標(biāo)，進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策設(shè)計(jì)應(yīng)重視做好以下幾方面的工作。一是優(yōu)化保險(xiǎn)供給方式，滿足不同經(jīng)營主體風(fēng)險(xiǎn)保障需求。聚焦不同區(qū)域農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)特征，厘定差異化保險(xiǎn)費(fèi)率，為糧食安全提供多層次風(fēng)險(xiǎn)保障。聚焦不同糧食生產(chǎn)者的經(jīng)營特點(diǎn)，設(shè)計(jì)不同形態(tài)的農(nóng)險(xiǎn)產(chǎn)品，滿足不同生產(chǎn)者的風(fēng)險(xiǎn)保障需求，著力防范糧食生產(chǎn)經(jīng)營中的自然風(fēng)險(xiǎn)與市場風(fēng)險(xiǎn)。二是提升理賠精準(zhǔn)水平，為種糧農(nóng)戶提供有力支撐。種糧損失得到真實(shí)準(zhǔn)確的賠償是利用好農(nóng)險(xiǎn)政策保護(hù)農(nóng)民收益和種糧積極性的基礎(chǔ)。應(yīng)不斷探索和完善理賠方式，針對不同作物品種、不同生長階段、不同災(zāi)害類別的定損制定更詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)規(guī)范，提高定損效率與精度。加快現(xiàn)代科技手段應(yīng)用，為精準(zhǔn)定損、精準(zhǔn)理賠提供數(shù)據(jù)與技術(shù)支持。三是拓展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)功能，提供糧食全產(chǎn)業(yè)鏈風(fēng)險(xiǎn)保障。受我國糧食產(chǎn)業(yè)鏈條拉長影響，糧食生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、流通、存儲和銷售等多個環(huán)節(jié)都面臨著自然風(fēng)險(xiǎn)與市場風(fēng)險(xiǎn)。為此，應(yīng)促進(jìn)農(nóng)險(xiǎn)向全產(chǎn)業(yè)鏈條風(fēng)險(xiǎn)保障轉(zhuǎn)變，增加農(nóng)民選擇的自主權(quán)，探索“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)+”，拓展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)。