石偉：如何認識紀律處分條例的制度定位

作者：石偉，系中央黨校（國家行政學院）習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員，學習時報社副總編輯

【學思踐悟】

習近平總書記指出：“黨要管黨、從嚴治黨，靠什么管，憑什么治？就要靠嚴明紀律�！薄凹訌娂o律建設(shè)是全面從嚴治黨的治本之策�！�2023年12月，黨中央印發(fā)修訂后的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》）。在以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系中，《條例》是一部提供全面系統(tǒng)的紀律執(zhí)行依據(jù)的黨內(nèi)法規(guī)，為整個黨內(nèi)法規(guī)制度體系的科學運轉(zhuǎn)提供了“兜底性”制度保障。深刻把握《條例》在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的制度定位，對于認真學習《條例》，切實做到學紀、知紀、明紀、守紀，具有重要意義。

“六項紀律”為黨組織和黨員設(shè)定行為準則

現(xiàn)行《條例》是2003年12月23日中共中央政治局會議審議批準、2003年12月31日中共中央發(fā)布的，其前身是1997年2月27日印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例（試行）》。黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導下，《條例》不斷完善，先后于2015年、2018年、2023年進行了三次修訂。其中，2015年的修訂，把黨章以及其他黨內(nèi)法規(guī)的紀律規(guī)定，整合為“六項紀律”，即政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律和生活紀律，突出政治紀律和政治規(guī)矩，堅持紀嚴于法、紀在法前、紀法分開。2018年、2023年的兩次修訂，在延續(xù)“六項紀律”基本架構(gòu)基礎(chǔ)上，與時俱進對一些重點問題及時完善。特別是2023年的修訂，從黨章這個總源頭出發(fā)，堅持全面從嚴，體現(xiàn)系統(tǒng)觀念，做到科學立規(guī)，突出黨性黨風黨紀一起抓，聚焦全方位管理和經(jīng)常性監(jiān)督，完善紀法銜接條款，促進執(zhí)紀執(zhí)法貫通。

《條例》中的“六項紀律”，通過進一步嚴明政治紀律，帶動組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律全面從嚴，形成紀律規(guī)范體系，不斷扎緊織密制度籠子，為黨的各級組織和全體黨員設(shè)定行為準則。在法理學的視野里，“六項紀律”屬于行為規(guī)范的范疇，著眼于發(fā)揮規(guī)范指引、評價、預測以及教育功能，從而引導黨組織和黨員明晰什么能做、什么必須做、什么禁止做，為其劃定“紀律清單”、提供行為標尺。政治紀律在“六項紀律”中居于首位，是黨組織和黨員在政治方向、政治立場、政治言論、政治行為方面必須遵守的紀律規(guī)矩，是最重要、最根本、最關(guān)鍵的紀律，同時對其他紀律起到牽引帶動作用。組織紀律是規(guī)范和處理黨的各級組織之間、黨組織與黨員之間以及黨員與黨員之間關(guān)系的行為準則。廉潔紀律重點圍繞規(guī)范權(quán)力運行展開，推動黨組織和黨員在從事公務(wù)活動或其他活動中，符合黨的廉潔要求，確保廉潔用權(quán)、廉潔行事。群眾紀律聚焦黨中央關(guān)于切實維護群眾利益的重要要求，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，立足著力解決好人民群眾急難愁盼問題，為黨組織和黨員劃出行為紅線，防范脫離群眾危險。工作紀律堅持目標導向和問題導向相結(jié)合，緊盯有的黨員、干部在干事創(chuàng)業(yè)方面存在的缺乏擔當精神、實干精神不足、形式主義官僚主義現(xiàn)象仍較突出等問題，針對性地設(shè)定行為規(guī)則，為推動黨的各項工作正常開展提供紀律保證。生活紀律是黨員在日常生活和社會交往中應(yīng)當遵守的行為規(guī)則，涉及其個人品德、家庭美德、社會公德等方面，關(guān)系黨的形象。

具有裁判規(guī)范性質(zhì)的黨內(nèi)法規(guī)

在行為規(guī)范的意義上，《條例》為黨的各級組織和全體黨員設(shè)定了行為準則。事實上，在《條例》之外，從黨章到其他準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則，都已經(jīng)在不同效力層級、不同領(lǐng)域提供了行為規(guī)范意義上的指引。比如，《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準則》《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》在政治紀律方面的規(guī)定，《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》在組織紀律方面的規(guī)定，《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》在廉潔紀律方面的規(guī)定，等等。那么，應(yīng)當如何認識《條例》與其他黨內(nèi)法規(guī)的區(qū)別和聯(lián)系？這實際上涉及《條例》在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的科學定位問題。

從表面上來看，《條例》與其他黨內(nèi)法規(guī)一樣，共同為黨組織和黨員提供行為標尺，只不過《條例》是一個條分縷析“六項紀律”的綜合性黨內(nèi)法規(guī)，一部“紀律大全”。但這種基于行為規(guī)范的認識，只揭示出《條例》的一個側(cè)面，而忽視了其更深層次的一面——基于裁判規(guī)范的紀律執(zhí)行依據(jù)。

以法理學視域觀之，《條例》作為黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要組成部分，還具有裁判規(guī)范性質(zhì)�！稐l例》不僅約束黨組織和黨員，同樣也約束黨的紀律檢查機關(guān)。《條例》為黨的紀律檢查機關(guān)開展執(zhí)紀工作提供制度依據(jù)，也為對違紀的黨組織和黨員根據(jù)具體情節(jié)予以處分奠定了制度基礎(chǔ)。因此，我們不僅要從行為規(guī)范意義上揭示《條例》對黨組織和黨員的行為引導價值，更要從裁判規(guī)范意義上重視其關(guān)于紀律執(zhí)行的制度依據(jù)價值。簡言之，“紀律處分條例”中的“紀律”二字提供了行為標尺，“處分”二字提供了執(zhí)紀依據(jù)。因此，《條例》不僅是一部“紀律大全”，也是以“處分”為關(guān)鍵詞的紀律執(zhí)行依據(jù)。

提供全面系統(tǒng)的紀律執(zhí)行依據(jù)

正是由于“處分”的關(guān)鍵作用，《條例》才能發(fā)揮出不同于其他黨內(nèi)法規(guī)的制度功能，在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中具有特殊的制度定位。根據(jù)《條例》，對違紀黨員的紀律處分，由輕到重有五種：警告；嚴重警告；撤銷黨內(nèi)職務(wù)；留黨察看；開除黨籍。對于嚴重違犯黨紀、本身又不能糾正的黨組織，可以予以改組或解散。這一系列紀律處分形式，既可以對已經(jīng)違紀的黨組織和黨員，根據(jù)情節(jié)進行相應(yīng)強制性懲罰，糾正違紀行為；也可以對存在違紀可能性的黨組織和黨員給予前置性警示，預防違紀行為；還可以通過“紀律處分運用規(guī)則”相關(guān)條款的運用，區(qū)分一般違紀、輕微違紀、不追究黨紀責任等不同情形，引導激勵黨員干部敢于擔當、積極作為。

給予處分并非紀律處分條款設(shè)置的最終目的。從更根本上講，《條例》通過“違紀行為+處分結(jié)果”條款的獨特制度設(shè)計，將“紀律”與“處分”有機結(jié)合起來，實現(xiàn)維護黨的團結(jié)統(tǒng)一，推動全黨做到步調(diào)一致、令行禁止，不斷增強黨的創(chuàng)造力凝聚力戰(zhàn)斗力。習近平總書記指出：“我們黨是靠革命理想和鐵的紀律組織起來的馬克思主義政黨，紀律嚴明是黨的光榮傳統(tǒng)和獨特優(yōu)勢。”與西方政黨的松散式管理不同，馬克思主義政黨對黨組織和黨員的管理更加嚴格，更加注重發(fā)揮嚴明紀律的優(yōu)勢。

嚴明紀律優(yōu)勢的實現(xiàn)，是黨內(nèi)法規(guī)制度體系綜合作用的結(jié)果，也是不同黨內(nèi)法規(guī)基于不同制度定位相互配合的結(jié)果。其他黨內(nèi)法規(guī)偏重在行為規(guī)范意義上判斷黨組織或黨員的行為是否合規(guī)，《條例》則更多承擔了提供紀律執(zhí)行依據(jù)的功能。可以看到，《條例》在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中事實上更多地起到一種“兜底性”的制度保障作用，不僅用紀律處分條款保障《條例》的紀律要求，還同時保障著許多其他黨內(nèi)法規(guī)的紀律要求。由此，其他黨內(nèi)法規(guī)所呈現(xiàn)出的“行為規(guī)范”，就不僅僅是倡導式的“行為建議”，更是具有處分強制力的行為標尺。更進一步說，其他黨內(nèi)法規(guī)所分解出的“什么能做”“什么必須做”“什么禁止做”的行為指引內(nèi)容，因為《條例》的存在才能更好落到實處。

習近平總書記指出，“不明確責任，不落實責任，不追究責任，從嚴治黨是做不到的”。全面從嚴治黨，需要堅強的紀律保障，需要各種黨內(nèi)法規(guī)明晰的制度定位。《條例》在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中具有特殊的制度地位——提供全面系統(tǒng)的紀律執(zhí)行依據(jù)的黨內(nèi)法規(guī)，為黨內(nèi)法規(guī)制度體系的科學運轉(zhuǎn)提供了重要制度保障。