吳琦：用好自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)這塊試驗(yàn)田

作者：吳琦，系中共安徽省委黨校（安徽行政學(xué)院）副教授，安徽省中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心研究員

【觀察與思考】

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)作為我國(guó)改革開(kāi)放綜合試驗(yàn)平臺(tái)，承擔(dān)著為全面深化改革和擴(kuò)大開(kāi)放探索新途徑、積累新經(jīng)驗(yàn)的歷史重任。統(tǒng)籌推進(jìn)深層次改革和高水平開(kāi)放，需要用好自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)這塊試驗(yàn)田，在新一輪改革開(kāi)放中進(jìn)一步發(fā)揮引領(lǐng)示范作用。

一

統(tǒng)籌是指通盤(pán)籌劃，既要有系統(tǒng)思維，又要有全局觀念。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是習(xí)近平總書(shū)記統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局提出的重要戰(zhàn)略舉措。自2013年以來(lái)，我國(guó)先后設(shè)立22個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，不僅每個(gè)自貿(mào)“試驗(yàn)田”在探索改革和開(kāi)放的良性互動(dòng)中發(fā)揮出改革尖兵的作用，而且通過(guò)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“雁陣”來(lái)兼顧改革任務(wù)的多樣性和開(kāi)放水平的差異性，形成了改革開(kāi)放的合力。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是深層次改革的排頭兵。與各類開(kāi)發(fā)區(qū)、綜保區(qū)不同，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的核心是制度創(chuàng)新，而不是優(yōu)惠政策。雖然以“自由貿(mào)易”為名，但其制度創(chuàng)新的內(nèi)容并不局限于貿(mào)易和投資領(lǐng)域，也包含轉(zhuǎn)變政府職能、服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略等方面。這些重點(diǎn)領(lǐng)域的改革是對(duì)現(xiàn)有制度框架和利益格局的突破。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的優(yōu)勢(shì)在于被賦予更大改革自主權(quán)，有利于破解深層次體制機(jī)制障礙和結(jié)構(gòu)性矛盾。十余年來(lái)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)有349項(xiàng)制度創(chuàng)新成果在全國(guó)推廣。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是高水平開(kāi)放的引領(lǐng)者。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)要“堅(jiān)持以高水平開(kāi)放為引領(lǐng)、以制度創(chuàng)新為核心，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，高標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，深入推進(jìn)制度型開(kāi)放”。制度型開(kāi)放包括“引進(jìn)來(lái)”和“走出去”兩方面�！耙�進(jìn)來(lái)”就是通過(guò)對(duì)接高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，牽引國(guó)內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域改革。比如外商投資準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理模式，最早在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試然后向全國(guó)復(fù)制推廣，推動(dòng)了我國(guó)投資管理體制改革、行政許可制度改革和事中事后監(jiān)管的重塑。目前，經(jīng)過(guò)7次修訂，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外資準(zhǔn)入負(fù)面清單條目由190條壓縮到27條，制造業(yè)條目實(shí)現(xiàn)清零，開(kāi)放水平得到進(jìn)一步提升�！白叱鋈ァ本褪欠e極參與全球治理體系改革和建設(shè)。比如，圍繞國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)的焦點(diǎn)議題——數(shù)字貿(mào)易規(guī)則，北京自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、浙江自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)等開(kāi)展先行先試，嘗試為全球數(shù)字貿(mào)易規(guī)則貢獻(xiàn)中國(guó)智慧。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是改革開(kāi)放空間布局優(yōu)化的助推器。我國(guó)幅員遼闊，各地發(fā)展基礎(chǔ)、改革條件、開(kāi)放水平各不相同。為優(yōu)化改革開(kāi)放空間布局，我國(guó)先后共設(shè)立22個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，其中東部10個(gè)，中部4個(gè)，西部6個(gè)，東北2個(gè)，形成了覆蓋東中西，統(tǒng)籌沿海、內(nèi)陸、沿邊的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“雁陣”。這些各具特色的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)不僅成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)極，將中西部地區(qū)推向改革開(kāi)放前沿；而且通過(guò)對(duì)接國(guó)家戰(zhàn)略，推動(dòng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。比如，京津冀和長(zhǎng)三角各省市都實(shí)現(xiàn)了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)全覆蓋，有利于推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展和長(zhǎng)三角一體化發(fā)展。

二

當(dāng)前，我國(guó)改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)統(tǒng)籌推進(jìn)深層次改革和高水平開(kāi)放還面臨對(duì)“邊境后規(guī)則”壓力測(cè)試不夠、聯(lián)動(dòng)不足等挑戰(zhàn)。

在規(guī)則對(duì)接方面，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對(duì)“邊境后規(guī)則”壓力測(cè)試不夠。當(dāng)前，國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則已從“邊境規(guī)則”轉(zhuǎn)向“邊境后規(guī)則”，更加注重國(guó)家內(nèi)部的環(huán)境保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)政策、政府采購(gòu)等。雖然我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開(kāi)展了3500多項(xiàng)政策試驗(yàn)，但涉及“邊境后規(guī)則”的制度創(chuàng)新成果還不夠多。在制度供給方面，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)側(cè)重于面向國(guó)內(nèi)的制度供給，制度創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化為國(guó)際公共產(chǎn)品的不多，國(guó)際影響力相對(duì)有限。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展是統(tǒng)籌深層次改革和高水平開(kāi)放的內(nèi)在要求。我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)面臨片區(qū)聯(lián)動(dòng)、與聯(lián)動(dòng)創(chuàng)新區(qū)聯(lián)動(dòng)、省際聯(lián)動(dòng)等多重聯(lián)動(dòng)任務(wù)。22個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)擁有70個(gè)片區(qū)，有的片區(qū)又被劃分為各自獨(dú)立的若干小塊。很多自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)還疊加自主創(chuàng)新示范區(qū)，但“科技創(chuàng)新”與“經(jīng)貿(mào)開(kāi)放”仍是兩條線，聯(lián)動(dòng)不足。省際層面雖已成立京津冀自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)聯(lián)席會(huì)議制度、長(zhǎng)三角自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)聯(lián)盟、黃河流域自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)聯(lián)盟，但成立時(shí)間短、覆蓋面不夠廣、工作范圍較為局限，在推動(dòng)制度聯(lián)改、服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)等方面有待進(jìn)一步完善。

三

建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是黨中央在新時(shí)代推進(jìn)改革開(kāi)放的重要戰(zhàn)略舉措。新征程深入實(shí)施自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)提升戰(zhàn)略，進(jìn)一步全面深化改革和擴(kuò)大開(kāi)放，需要做好統(tǒng)籌文章。

兼顧“點(diǎn)”和“面”，加強(qiáng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革整體謀劃和系統(tǒng)集成。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)要“加強(qiáng)改革整體謀劃和系統(tǒng)集成”，這意味著自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新要重“大局”，實(shí)現(xiàn)“全過(guò)程、全鏈條、全周期”創(chuàng)新。全過(guò)程制度集成創(chuàng)新，是指圍繞事物發(fā)展全過(guò)程，從問(wèn)題的源頭和難點(diǎn)入手進(jìn)行制度創(chuàng)新集成。全鏈條制度集成創(chuàng)新，是指圍繞產(chǎn)業(yè)鏈上中下游發(fā)展痛點(diǎn)，形成全產(chǎn)業(yè)鏈政策系統(tǒng)集成。全周期制度集成創(chuàng)新，是指圍繞企業(yè)生命周期，針對(duì)初創(chuàng)、成長(zhǎng)、成熟、衰退四個(gè)階段的企業(yè)需求形成制度集成。實(shí)現(xiàn)改革的整體謀劃和系統(tǒng)集成，需要國(guó)家加大放權(quán)力度，有序放權(quán)；同時(shí)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)要提高承接能力，將賦權(quán)和承接結(jié)合起來(lái)。

統(tǒng)籌“進(jìn)”與“出”，提高自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度型開(kāi)放水平。首先，在對(duì)接高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則時(shí)注意對(duì)接的對(duì)象和路徑。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對(duì)接國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則應(yīng)根據(jù)我國(guó)進(jìn)一步全面深化改革的步調(diào)，率先對(duì)標(biāo)我國(guó)正申請(qǐng)加入的CPTPP和DEPA相關(guān)規(guī)則條款，分階段實(shí)施。注意將先行先試高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則和片區(qū)定位結(jié)合起來(lái)，有選擇地推動(dòng)規(guī)則對(duì)接；將擴(kuò)大開(kāi)放與事中事后監(jiān)管結(jié)合起來(lái)，提高風(fēng)險(xiǎn)防控能力。其次，推動(dòng)更多制度創(chuàng)新成果“走出去”。習(xí)近平總書(shū)記指出，要“在國(guó)際規(guī)則制定中發(fā)出更多中國(guó)聲音、注入更多中國(guó)元素，維護(hù)和拓展我國(guó)發(fā)展利益”。對(duì)于我國(guó)期望主導(dǎo)推動(dòng)的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，可以在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試，然后通過(guò)“一帶一路”和各類自貿(mào)協(xié)定“走出去”，為國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重塑貢獻(xiàn)中國(guó)方案。

聯(lián)動(dòng)“內(nèi)”與“外”，健全自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)聯(lián)動(dòng)創(chuàng)新機(jī)制。從省內(nèi)聯(lián)動(dòng)來(lái)看，減少區(qū)塊分割，合理設(shè)立聯(lián)動(dòng)創(chuàng)新區(qū)，根據(jù)制度試驗(yàn)的需要，將片區(qū)周邊地理位置相鄰且具備產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)基礎(chǔ)的區(qū)域設(shè)為“聯(lián)動(dòng)創(chuàng)新區(qū)”，構(gòu)建“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)片區(qū)+聯(lián)動(dòng)創(chuàng)新區(qū)+輻射帶動(dòng)區(qū)”層級(jí)聯(lián)動(dòng)模式。整合優(yōu)化自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和自主創(chuàng)新示范區(qū)管理體制，將制度創(chuàng)新破除科技體制機(jī)制障礙作為主要抓手。從省際聯(lián)動(dòng)來(lái)看，以服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略為主線，推動(dòng)相關(guān)區(qū)域板塊加快形成自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)聯(lián)盟，建立高規(guī)格、高頻次的調(diào)度會(huì)議制度，通過(guò)制度聯(lián)改、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)、要素聯(lián)配、管理聯(lián)合來(lái)實(shí)現(xiàn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)之間的協(xié)同創(chuàng)新。