付子堂：在進(jìn)一步全面深化改革中推進(jìn)立法領(lǐng)域改革

作者：付子堂，系西南政法大學(xué)教授，重慶市中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心特約研究員，重慶市人大法制委員會(huì)主任委員

黨的二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）在第九部分“完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”中對(duì)深化立法領(lǐng)域改革提出了新的要求，強(qiáng)調(diào)法治是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要保障，必須全面貫徹實(shí)施憲法，維護(hù)憲法權(quán)威，協(xié)同推進(jìn)立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)改革，并將“深化立法領(lǐng)域改革”作為獨(dú)立一節(jié)進(jìn)行系統(tǒng)部署。立法是社會(huì)主義法治建設(shè)的重要組成部分，是進(jìn)一步全面深化法治領(lǐng)域改革、推進(jìn)中國(guó)式法治現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和題中應(yīng)有之義。

1.立法是法治建設(shè)的重要一環(huán)

立法是法治之先導(dǎo)，良法是善治之前提。1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)確立了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的社會(huì)主義法制建設(shè)“十六字方針”，并提出：“從現(xiàn)在起，應(yīng)當(dāng)把立法工作擺到全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的重要議程上來(lái)�！�1979年7月1日，五屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)了刑法、刑事訴訟法、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法、全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法，這就是新中國(guó)立法史上著名的“一日七法”。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力，2011年3月，十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議批準(zhǔn)的全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告宣布，“中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成”。

進(jìn)入新時(shí)代，黨對(duì)立法領(lǐng)域改革不斷提出新課題、新要求。黨的十八大把法治建設(shè)擺在了更加突出的位置，強(qiáng)調(diào)“全面推進(jìn)依法治國(guó)”，明確提出：“法治是治國(guó)理政的基本方式。要推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅(jiān)持法律面前人人平等，保證有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究�！秉h的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》辟專章論述“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”，明確要求：“完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，提高立法質(zhì)量，防止地方保護(hù)和部門(mén)利益法制化�！秉h的十九大指出：“全面依法治國(guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命，必須堅(jiān)持厲行法治，推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法�！秉h的二十大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，全面推進(jìn)國(guó)家各方面工作法治化”。立法是法治建設(shè)的重要一環(huán)，推動(dòng)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)達(dá)到更高水平必須深化立法領(lǐng)域改革。

2.堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)

《決定》第九部分專門(mén)論述“完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”，其中涉及法律的制定、修改、廢止、解釋、編纂以及相關(guān)授權(quán)、批準(zhǔn)等許多工作。深化立法領(lǐng)域改革，需要進(jìn)一步加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。

深化立法領(lǐng)域改革，推進(jìn)高質(zhì)量立法，就要進(jìn)一步完善立法工作格局，堅(jiān)定不移堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用，積極主動(dòng)服務(wù)改革發(fā)展大局。立法工作應(yīng)當(dāng)與改革工作的目標(biāo)和進(jìn)程相適應(yīng)，通過(guò)有效的立法為改革提供有力的法律保障與制度支持；隨著改革的深入推進(jìn)，不斷調(diào)整與完善法律規(guī)范，以適應(yīng)新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)和治理需求。

各級(jí)立法機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)黨中央改革決策和部署安排的立法研究，及時(shí)并善于把“黨言黨語(yǔ)”轉(zhuǎn)化為“法言法語(yǔ)”，及時(shí)并善于從立法角度貫徹落實(shí)黨的方針政策，做到改革和法治相統(tǒng)一，確保重大改革于法有據(jù)，及時(shí)將改革成果上升為法律制度，充分發(fā)揮法治對(duì)改革的引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用。

地方立法機(jī)關(guān)在堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)方面，應(yīng)圍繞中央的改革部署，圍繞地方黨委的中心工作，堅(jiān)持高站位謀劃、高起點(diǎn)部署、高質(zhì)量推動(dòng)，認(rèn)真謀劃立法項(xiàng)目，在大局中找準(zhǔn)定位，切實(shí)做到從全局謀劃一域、以一域服務(wù)全局。地方立法機(jī)構(gòu)在發(fā)揮主導(dǎo)作用方面，應(yīng)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，善于以法治方式積極尋求解決改革堵點(diǎn)難點(diǎn)的制度路徑，聚焦“小切口、大場(chǎng)景”，注重從老百姓急難愁盼中找準(zhǔn)通過(guò)立法推動(dòng)改革的發(fā)力點(diǎn)和突破點(diǎn)，采取“小快靈”立法、核心條款修訂等多種方式完善現(xiàn)有地方性法規(guī)。

3.深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法

《決定》提出，統(tǒng)籌立改廢釋纂，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，完善合憲性審查、備案審查制度，提高立法質(zhì)量。習(xí)近平總書(shū)記在主持十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒(méi)有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問(wèn)題；不是什么法都能治國(guó)，不是什么法都能治好國(guó)；越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量。”深化立法領(lǐng)域改革，推進(jìn)高質(zhì)量立法，必須深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，提高立法質(zhì)量和效率，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。

科學(xué)立法、民主立法、依法立法，是開(kāi)展新時(shí)代立法工作必須遵循的基本原則，是牢牢把握立法發(fā)展方向、實(shí)現(xiàn)法律價(jià)值、完善法律體系的重要途徑。應(yīng)當(dāng)將科學(xué)立法、民主立法、依法立法的原則要求體現(xiàn)在立法工作的方方面面。以立法規(guī)劃為例，堅(jiān)持立法決策與改革決策相互促進(jìn)、精準(zhǔn)銜接，善于提早謀劃，統(tǒng)籌研究哪些法規(guī)項(xiàng)目可以推動(dòng)生成為改革項(xiàng)目，在需求挖掘和項(xiàng)目生成上爭(zhēng)取主動(dòng)，多從立法層面推出一些民生所急、民心所向的改革舉措�？傊�，必須抓住立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，強(qiáng)調(diào)立法過(guò)程的充分調(diào)研與科學(xué)論證，確保法律條文符合實(shí)際需要；深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，統(tǒng)籌立改廢釋纂，全面審視與評(píng)估現(xiàn)有法律體系，提高立法及時(shí)性與響應(yīng)能力，增強(qiáng)立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性。

4.深化立法內(nèi)容和立法程序改革

深化立法領(lǐng)域改革，推進(jìn)高質(zhì)量立法，要求在立法內(nèi)容上注重加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域創(chuàng)制性立法，統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)內(nèi)法治和涉外法治，不斷推動(dòng)法律體系的現(xiàn)代化與國(guó)際化，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展需求。習(xí)近平總書(shū)記在主持十九屆中央政治局第三十五次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，“要加強(qiáng)國(guó)家安全、科技創(chuàng)新、公共衛(wèi)生、生物安全、生態(tài)文明、防范風(fēng)險(xiǎn)等重要領(lǐng)域立法，加快數(shù)字經(jīng)濟(jì)、互聯(lián)網(wǎng)金融、人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等領(lǐng)域立法步伐，努力健全國(guó)家治理急需、滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要必備的法律制度”�！稕Q定》強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，并明確提出了一些重要立法修法任務(wù)，包括制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、金融法、民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)法，出臺(tái)反跨境腐敗法，完善監(jiān)督法，修改監(jiān)察法，編纂生態(tài)環(huán)境法典。因此，深化立法內(nèi)容方面改革，要積極回應(yīng)、落實(shí)相關(guān)重要會(huì)議的精神。

在深化立法內(nèi)容的改革中，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)做到：第一，立法應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)和弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，做到法治與德治的有機(jī)統(tǒng)一，通過(guò)法律手段促進(jìn)各民族的交往與融合，形成共同的價(jià)值追求與行為規(guī)范，鑄牢中華民族共同體意識(shí)；第二，立法應(yīng)當(dāng)從當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際狀況出發(fā)，與全面深化改革步伐相一致，以支持和促進(jìn)改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；第三，立法應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任，確保這些規(guī)定保護(hù)個(gè)人和組織的合法權(quán)益，確保其權(quán)力行使和責(zé)任承擔(dān)符合國(guó)家治理的需要與公眾的期望。

深化立法領(lǐng)域改革，推進(jìn)高質(zhì)量立法，在立法程序上要求健全完善提高立法質(zhì)效制度機(jī)制，優(yōu)化立法職權(quán)配置，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用。一方面，根據(jù)我國(guó)立法法有關(guān)“立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和發(fā)展全過(guò)程人民民主”的要求，通過(guò)建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)、網(wǎng)絡(luò)征求意見(jiàn)等方式，加強(qiáng)立法與社會(huì)的有機(jī)聯(lián)系，擴(kuò)大公眾有序參與，創(chuàng)新公眾參與立法方式；另一方面，明確立法權(quán)力邊界，從體制機(jī)制和工作程序上有效防止越權(quán)立法以及部門(mén)利益、地方保護(hù)主義法律化。

在深化立法內(nèi)容與程序方面改革中，現(xiàn)實(shí)存在的一個(gè)工作難點(diǎn)是如何平衡好地方立法“不抵觸”原則和地方創(chuàng)制性立法之間的關(guān)系。我國(guó)實(shí)行統(tǒng)一而分層次的立法體制，“不抵觸”是地方立法的底線，地方立法既不得與上位法的規(guī)定相沖突，也不得與上位法的精神和基本原則相違背。而地方立法“創(chuàng)制性”則天然要求對(duì)國(guó)家和地方?jīng)]有立法的事項(xiàng)或者地方事務(wù)進(jìn)行制度創(chuàng)新。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成與不斷完善，國(guó)家法律對(duì)各個(gè)領(lǐng)域的覆蓋面越來(lái)越廣、精細(xì)化程度越來(lái)越高，除了一些區(qū)域性國(guó)家政策、地理區(qū)位、民族宗教等極具地方特色的問(wèn)題之外，留給地方創(chuàng)制性立法的空間已然非常有限。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，兼顧“不抵觸”原則和創(chuàng)制性立法，嚴(yán)格遵循立法程序、嚴(yán)守立法權(quán)限，切實(shí)避免越權(quán)立法、重復(fù)立法、盲目立法。

5.深化區(qū)域協(xié)同立法改革

深化立法領(lǐng)域改革，推進(jìn)高質(zhì)量立法，要求探索區(qū)域協(xié)同立法，整合區(qū)域制度供給，建立健全相對(duì)統(tǒng)一、銜接、穩(wěn)定的法律法規(guī)制度，以立法方式有效破解區(qū)域發(fā)展中的共性問(wèn)題，進(jìn)而推動(dòng)區(qū)域資源和優(yōu)勢(shì)高效整合，形成公平、協(xié)調(diào)、開(kāi)創(chuàng)、共贏的發(fā)展格局。

黨的二十大報(bào)告將推動(dòng)西部大開(kāi)發(fā)形成新格局、推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)等列入國(guó)家重大區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，擘畫(huà)了中國(guó)式現(xiàn)代化宏大場(chǎng)景下區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的美好藍(lán)圖。法治是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保障，立法對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展有著不可或缺的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。2023年修改的立法法對(duì)此作出積極回應(yīng)，其第83條明確規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以協(xié)同制定地方性法規(guī)，在本行政區(qū)域或者有關(guān)區(qū)域內(nèi)實(shí)施�！�

新時(shí)代新征程，圍繞區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展探索區(qū)域協(xié)同立法，是新發(fā)展階段對(duì)法治建設(shè)的新要求。部分省區(qū)市在區(qū)域協(xié)同立法的探索實(shí)踐中，已形成了可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)做法，如京津冀、長(zhǎng)三角、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈、粵港澳大灣區(qū)等地通過(guò)不斷探索實(shí)踐，協(xié)同立法逐步實(shí)現(xiàn)由“松散型協(xié)同”向“緊密型協(xié)同”、由“機(jī)制建設(shè)協(xié)同”向“具體項(xiàng)目協(xié)同”、由“單一立法項(xiàng)目協(xié)同”向“全方位協(xié)同”的轉(zhuǎn)變。但在深化推進(jìn)協(xié)同立法過(guò)程中，也面臨一些亟待解決的現(xiàn)實(shí)難題，如協(xié)同立法數(shù)量相對(duì)較少、協(xié)同立法領(lǐng)域有待拓寬、協(xié)同立法機(jī)制有待健全、協(xié)同立法載體有待拓展，等等。正是基于上述情況，《決定》明確提出，“探索區(qū)域協(xié)同立法”。在地方立法實(shí)踐中，如何進(jìn)一步優(yōu)化區(qū)域協(xié)同立法的路徑、模式、機(jī)制、方式、項(xiàng)目等，需要堅(jiān)持守正創(chuàng)新，不斷克服解決現(xiàn)實(shí)難題，以實(shí)實(shí)在在的協(xié)同立法成果推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

總之，深化立法領(lǐng)域改革，推進(jìn)高質(zhì)量立法，必須堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，堅(jiān)定法治自信，以高質(zhì)量立法的實(shí)際成效推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化，彰顯我國(guó)法治大國(guó)形象，為進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化提供有力法治保障。