媒介融合背景下的我國媒體政策法律研究

中國傳媒大學李丹林主持完成的國家社會科學基金項目“媒介融合背景下的我國媒體政策法律研究”（項目批準號為：13AXW005），最終成果為同名專著。課題組成員有：鄭寧、何勇、劉文杰、張文祥、宋全成、魏永征。

一  研究的目的和意義

根據相關統(tǒng)計數(shù)據，近年來我國網民的人均周上網時長近30小時，在各種移動App的使用中，有關新聞和內容方面的App的使用量占到總量的60%以上。移動應用程序的廣泛應用表明了媒介融合發(fā)展的深度和廣度。媒介融合是數(shù)字和網絡科技發(fā)展的必然進程，它帶來的網絡空間的信息和內容的流動導致輿論生態(tài)、媒體格局、傳播方式發(fā)生了深刻變化，信息變得無處不在、無所不及、無人不用，媒介融合不斷向深度廣度發(fā)展。媒介融合帶來傳媒日益繁榮的同時，也給國家安全、公共安全、政治安全帶來了前所未有的風險；給個人權益、社會秩序、經濟秩序、文化建設帶來了許多新的問題。同時，傳統(tǒng)媒體和新興媒體融合又是中央應對傳播生態(tài)這種顛覆性改變而提出的一項基本思路。在這樣的時代，應該如何改進和完善我國的媒體政策與法律，才能夠既適應歷史發(fā)展的要求，保障好廣大人民群眾的權益，滿足人民群眾的需求；又能夠使主流媒體適應執(zhí)政黨把握新聞輿論主導權的要求，這是建設有中國特色的社會主義國家進程中，我們必須認真思考、深入研究的問題。

二  成果的主要內容

基于研究目的，要對未來傳媒政策和法律的完善和發(fā)展做出相應的思考和判斷，需要回顧和審視以往的政策和法律并反思其得失，以之為鑒，思考未來的方向。圍繞這一中心展開的研究構成了該成果的內容。其中主要方面是：以歷史思維考察媒介融合、傳媒政策、傳媒法律；選取媒介融合進程中的重要領域進行相關政策和法律問題的剖析；對于媒介融合背景下的媒體政策和法律中最重要的問題資本準入問題、新型法律關系主體、新型權利與媒體的責任關系、傳媒規(guī)范體系及其適用的研究等。

緒論對于該成果的一些基本問題和思考進行了介紹，并對“媒介融合”“媒體融合”“三網融合”的意義和具體應用、研究狀況進行了學術史考察和意義辨析。上篇探討一些基礎性問題：我國媒體融合的實踐發(fā)展；傳媒政策的意涵、我國傳媒政策的歷史演進與結構；我國媒體融合政策的實質、推進媒體融合政策的形成和發(fā)展；傳媒法律的意涵，與媒介融合相關的傳媒法律體系、立法進程等。下篇探討若干媒介融合過程中的重要政策、法律的專門問題：傳媒監(jiān)管問題；三網融合的重要表現(xiàn)IPTV制度問題；新媒體資本準入政策和傳媒領域的國有特殊管理股問題；媒介融合背景下的新型權利——數(shù)據權利的保護與媒體權利的沖突與平衡問題；新型法律主體——平臺的法律義務與政治責任問題；傳媒規(guī)范體系與表達權行使界限問題；傳媒法這一概念與相關概念——信息法、文化法、娛樂法、網絡法的關系問題，等等。

三  成果的主要觀點

（1）“媒介融合”作為一種社會歷史發(fā)展進程中的現(xiàn)象，在不同時期，人們對于這種現(xiàn)象本身的認識、態(tài)度是不一樣的，這也使得“媒介融合”本身成為一個歷史性的概念。對這一現(xiàn)象的認識，對于這一術語的應用，不同學者都力求做出自己的觀察和解釋。這種觀察和解釋基于其不同的學科背景、研究視角、行業(yè)實踐、研究目的，所下定義各有不同�；�于在一定時期媒介融合自身發(fā)展的階段性，人們對于媒介融合的認識和態(tài)度也是不同的。

（2）媒介融合過程中，技術、市場、政策法律三大因素發(fā)揮著重要作用。一般認為技術是引領因素，市場需求是內部動力，政策法律是外部制約因素。也就是說，數(shù)字技術和網絡技術的開發(fā)應用是媒介融合產生的前提條件，媒介融合能夠推進和快速發(fā)展，是因為媒介融合能帶來更多的內容和信息，更便利地采集傳播，更好地滿足人們的知情、娛樂、社交等方面的需求。雖然技術和市場可以看作融合的原動力和基礎，但是能否融合，融合發(fā)展得快慢，融合的模式和形態(tài)等，則在很大程度上受政策法律的制約。

（3）以“媒介融合”“媒體融合”“三網融合”三個詞語為主題的學術研究成果的數(shù)量、規(guī)模及年度變化情況，從中我們發(fā)現(xiàn)，關于這三者的研究，與實踐的發(fā)展態(tài)勢，尤其是相關政策的制定與推行關系密切。

（4）我國的媒介融合背景下的傳媒政策，主要在努力建構防范新技術帶來的媒體傳播可能面臨輿論導向失控的制度和措施。其中采取的政策包括產權方面關于非公資本準入的限制；關于產權交叉的限制；對于從事互聯(lián)網新聞信息服務的特別許可制度；對于新興媒體時代的平臺的主體責任的要求；對于網上網下內容的同一把尺子的要求；對于涉及內容制作、集成、播放、傳輸主體和各個環(huán)節(jié)的審批、許可；將傳媒領域的內容的多元復雜統(tǒng)一到“國家安全”和“文化安全”范疇之內；我國關于媒體融合的政策，執(zhí)政黨關于如何能夠更好地把握輿論主導權的，堅持黨管媒體原則的體現(xiàn)。三網融合的推進，從建設信息化角度推進，進程緩慢，從創(chuàng)新廣播電視發(fā)展機制、更好地占領輿論陣地角度推進，加快很多。從中共中央正式提出關于加快媒體融合發(fā)展的意見之后，媒體融合、融媒體建設迅猛發(fā)展。

（5）媒介融合背景下的相關傳媒立法，主要聚焦于通過相關的立法確立內容標準、建構內容規(guī)范、管控機制。每一種新的技術的發(fā)展帶來新的傳播方式、新的媒體類型出現(xiàn)，我們都會有相應的規(guī)范性文件出臺，確立相應的審批、登記、備案、注冊的措施。與此同時，在基本法律《民法總則》中，也規(guī)定了相應的內容規(guī)范，這就是民法總則一百八十五條的規(guī)定。從“法制”角度來說，應該是越來越健全。

（6）媒介融合的發(fā)展，產生了新的權利種類（個人數(shù)據權利），帶來了新的權利沖突（數(shù)據權利的保護與媒體權利的保護之間的沖突），我國對于這些問題還未給予足夠的重視�；ヂ�(lián)網的發(fā)展產生了新的行為主體——網絡服務提供商和平臺型主體。平臺從公法角度、私法角度、政治角度應該如何擔負職責、履行義務，尚未形成科學理性的界定，在實踐中這些不同領域的問題混雜在一起，不利于法治建設的推進，不利于網絡安全、網絡秩序的切實維護。

（7）傳媒領域的資本準入制度自2005年之后基本保持不變至今，但是傳媒自身的圖景發(fā)生了天翻地覆的變化。在媒體融合的實踐過程中，相對粗糙并遠遠滯后于時代發(fā)展的政策，給媒介融合、產業(yè)發(fā)展帶來的影響是巨大的。這就是由于政策界限的模糊不清過度遏制了傳媒的發(fā)展，各類媒體都會進入政策灰色地帶，但是這往往給行為人帶來極大的風險。

（8）傳媒泛在化，要求規(guī)范傳媒行為及相關行為的規(guī)范也應該是多種類型的相互協(xié)調相互配合協(xié)同發(fā)揮作用的統(tǒng)一體。我國已經從過去單純強調政策實施演進到開始注重立法、行業(yè)自律規(guī)范、平臺運營規(guī)范的作用的發(fā)揮。但是，媒介化社會是技術支撐的社會形態(tài)，相關法律規(guī)范、技術標準、媒體倫理和道德、公民的媒介素養(yǎng)在傳統(tǒng)媒體時代還未發(fā)育建設成熟的情形下，又快速進入網絡時代，這愈加顯示出媒體失序治理的艱難。

基于對媒介融合背景下的我國媒體政策和法律領域存在的問題的認識，該成果也提出了如下建議和思考。

第一，要充分認識和尊重技術的引領作用和人民群眾的愿望（市場的需求），在此基礎上思考未來的媒體政策和法律的取向和完善。我國IPTV的實踐和發(fā)展深刻表明，想通過政策限制技術的應用和違背人民群眾的愿望和市場需求，這樣只會壓抑創(chuàng)新的沖動、束縛發(fā)展的能力、影響發(fā)展的速度。對于主流媒體限制過多，使流媒體失去用戶和陣地。這無論從維護意識形態(tài)的政治角度，還是從加快發(fā)展的產業(yè)角度，維護公民權益角度都是不利的。

第二，在未來的政策實踐中，注重實質性地推動媒體發(fā)展的政策，盡可能克服政策內在的不一致。在制定政策時盡可能通過充分論證和權衡，使政策的推行盡可能不傷害效率，不損害公平。如此，產業(yè)的發(fā)展才能擁有良好的政策法律環(huán)境，人民群眾的權利才能夠得到保障，切實感受到公平正義。這樣，社會的不安定因素就會減少，國家政權更加安定，進而穩(wěn)固中國共產黨的執(zhí)政之基。政策不穩(wěn)、立法不科學，是影響社會秩序最重要的因素之一。

第三，未來，我們應該更科學合理地確立資本準入制度、設計更為科學的產權制度；在內容規(guī)范方面要更加細化、更有針對性，形成良好的硬法與軟法的協(xié)調；盡可能減少不必要的審批許可環(huán)節(jié)。自21世紀以來，國務院開始進行取消或下放行政審批權力的工作，在2002~2012年進行了六次，此后每年都要進行此項工作。這說明，我們對于行政審批許可的設置在很大程度上具有隨意性、武斷性。那么我們應該從中進行反思吸取教訓，對于傳媒領域的既有的審批許可進行審視和清理，對于設立新的審批許可要進行充分論證。

第四，未來，隨著大數(shù)據、云計算、人工智能、5G以及現(xiàn)在還不能清晰地認識和判斷的技術的發(fā)展，帶來的信息獲取的極大便利和傳遞的大容量、無延時，我們的政策和立法、監(jiān)管措施的主導思想就不能再是依靠封閉思維來解決問題和維持秩序。所以，政策和立法應該以更開放的思維來確立。當然，在開放的過程中，針對可能出現(xiàn)的問題通過嚴謹科學合理的制度設計來解決。由此來增強整個國家和民族認識、應對自身和世界危機的能力。

第五，未來，傳媒領域的政策制定方面、立法方面，應充分踐行“以人民為中心”的理念。在現(xiàn)代社會，人民不再僅僅是抽象的政治概念，它實際上是指一個個具體的人、一個個實實在在的用戶的集合。如果缺乏這樣的意識，不考慮用戶的感受，這實際上就是對于用戶的包括尊嚴在內的各項利益的不尊重，在此基礎上的政策立法的實施，就會導致媒體失去用戶，喪失輿論陣地，影響其公信力、引導力。

總體而言，未來在制定媒體政策與法律時，要平衡好協(xié)調好安全價值與自由價值的關系、效率價值與公平價值的關系；要處理好規(guī)范專業(yè)媒體行為與規(guī)范自媒體和個體傳播者——網民行為的關系。在設立監(jiān)管制度和推行具體措施時，既要克服惰于創(chuàng)新、追求部門行業(yè)利益的狹隘心態(tài)，盡量避免對于媒體發(fā)展創(chuàng)設非理性、不合理的條件和程序，同時也要防止消極懶政、不作為。以法治化建設為構建現(xiàn)代傳播體系保駕護航。

四  成果的主要價值

該成果運用馬克思辯證唯物主義和歷史唯物主義的世界觀和方法論，結合政治學、政策學、法學等理論和原理，立足中國現(xiàn)實，對媒介融合背景下的關涉我國媒體發(fā)展、輿論引導的重大政策問題和法律問題進行綜合研究和思考，其中對于媒介融合的進程和現(xiàn)狀，相關政策、立法的歷史發(fā)展演進、現(xiàn)狀，一些重要的具體的制度都有全方位的審視和把握，為更全面透徹地認識我國媒體政策和法律以及思考未來提供了基礎。該成果采取務實的態(tài)度思考當下和未來，盡量避免脫離實際的理想主義和不服水土的對策建議。