胡軍：加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控 推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面綠色轉(zhuǎn)型

作者：胡軍，系習(xí)近平生態(tài)文明思想研究中心主任，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心黨委書記、研究員

江蘇省大豐麋鹿國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)拍攝的麋鹿。新華社發(fā)

【學(xué)習(xí)貫徹黨的二十屆三中全會(huì)精神】

實(shí)施生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署。2024年3月，《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的意見(jiàn)》發(fā)布，為發(fā)展“明底線”“劃邊框”。截至目前，我國(guó)已劃定44604個(gè)生態(tài)環(huán)境管控單元，基本實(shí)現(xiàn)全域覆蓋。黨的二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》，將實(shí)施分區(qū)域、差異化、精準(zhǔn)管控的生態(tài)環(huán)境管理制度作為完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制的重要任務(wù)。通過(guò)深化生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度改革，可以更好地指導(dǎo)各地用好“綠色標(biāo)尺”，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)全面綠色轉(zhuǎn)型，建設(shè)人與自然和諧共生的美麗中國(guó)。

1.生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是生態(tài)文明制度體系建設(shè)的重大創(chuàng)新

“生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控”是突出源頭防控工作思路，從持續(xù)提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、優(yōu)化空間發(fā)展布局、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的高度謀劃實(shí)施的一項(xiàng)重要政策制度安排。實(shí)施生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，就是要把生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單（以下簡(jiǎn)稱“三線一單”）等生態(tài)環(huán)境“硬約束”，落實(shí)到生態(tài)環(huán)境管控單元，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)施策、科學(xué)治污、依法管理，顯著提高生態(tài)環(huán)境精細(xì)化差異化管理水平。

我國(guó)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題復(fù)雜多樣，不同空間地域的表現(xiàn)形式和問(wèn)題成因差異較大，具有顯著的空間分異特征。因此，必須充分考慮不同地區(qū)的自然環(huán)境條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異，因地制宜開(kāi)展生態(tài)環(huán)境治理。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央不斷推進(jìn)生態(tài)文明制度體系建設(shè)，構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容的空間規(guī)劃體系，優(yōu)化生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間，不斷提高空間管控水平和治理能力；在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域試點(diǎn)推廣“三線一單”，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的精細(xì)化、精準(zhǔn)化，全方位、全地域、全過(guò)程加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，有效提升了生態(tài)環(huán)境管控水平。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是管理理念、管理手段的創(chuàng)新，既解決了戰(zhàn)略性問(wèn)題，為發(fā)展“明底線”“劃邊框”；又解決了戰(zhàn)術(shù)問(wèn)題，制定差異化的生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單，把管控要求落實(shí)到具體的控制單元，直接服務(wù)于生態(tài)環(huán)境管理。

生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，以保障生態(tài)功能和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，運(yùn)用底線思維，通過(guò)生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線和資源利用上線確保生態(tài)環(huán)境安全，既要少欠新賬，給大自然休養(yǎng)生息足夠的時(shí)間和空間，依靠自然的力量恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)平衡；又要多還舊賬，構(gòu)建從山頂?shù)胶Ｑ蟮谋Ｗo(hù)治理大格局，持之以恒推進(jìn)生態(tài)建設(shè)。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求充分尊重自然規(guī)律和區(qū)域差異，要求因地因時(shí)制宜、分區(qū)分類施策，通過(guò)科學(xué)化、精細(xì)化和智能化工作手段，支撐開(kāi)展更科學(xué)、更系統(tǒng)、更精細(xì)的生態(tài)保護(hù)與污染防治工作，切實(shí)提升生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化水平，為生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)提供有力支撐。

2.生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控對(duì)深化生態(tài)文明體制改革具有重大意義

生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)乎中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)。將生態(tài)保護(hù)、環(huán)境質(zhì)量、資源利用等立在前面，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控從源頭上實(shí)現(xiàn)了“把資源環(huán)境承載力作為前提和基礎(chǔ)，自覺(jué)把經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、人的行為限制在自然資源和生態(tài)環(huán)境能夠承受的限度內(nèi)”，整體解決區(qū)域發(fā)展的宏觀布局、生態(tài)環(huán)境約束等戰(zhàn)略性問(wèn)題，目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)以高水平保護(hù)支撐高質(zhì)量發(fā)展，讓生態(tài)優(yōu)勢(shì)源源不斷轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)，對(duì)深化生態(tài)文明體制改革具有重大意義。

生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的有力抓手。進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面綠色低碳轉(zhuǎn)型面臨的問(wèn)題，主要是結(jié)構(gòu)性、根源性和布局性的，既有歷史的累積量，也有發(fā)展過(guò)程中的新增量。實(shí)施生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度，一方面能夠引導(dǎo)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)加快綠色低碳轉(zhuǎn)型升級(jí)，為綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展騰出更多環(huán)境容量；另一方面能夠從源頭上支撐政策科學(xué)決策、規(guī)劃編制、優(yōu)化生產(chǎn)力布局，為高質(zhì)量發(fā)展注入新動(dòng)能、塑造新優(yōu)勢(shì)。將生態(tài)文明建設(shè)融入新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，探索協(xié)同推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先和綠色發(fā)展的新路子，推動(dòng)形成與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)的產(chǎn)業(yè)規(guī)模和生產(chǎn)力布局，促進(jìn)形成生態(tài)空間山清水秀、生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局。

生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。現(xiàn)代化的生態(tài)環(huán)境治理體系，既需要按環(huán)境要素、產(chǎn)業(yè)、領(lǐng)域?qū)嵭凶陨隙�下的縱向治理，也需要有不同空間單元的生態(tài)環(huán)境空間治理體系。我國(guó)幅員遼闊，不同地區(qū)的自然條件、承載能力、功能定位差異明顯，實(shí)施生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，就是要在一定的空間單元內(nèi)，通過(guò)系統(tǒng)集成和多要素統(tǒng)籌，增強(qiáng)源頭預(yù)防和監(jiān)督管控的全面性，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展與人的全面發(fā)展。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控以生態(tài)功能和環(huán)境過(guò)程為基礎(chǔ)，深入分析區(qū)域開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)布局、規(guī)模和強(qiáng)度與生態(tài)安全保障、環(huán)境質(zhì)量改善的影響關(guān)聯(lián)，以空間單位為核心構(gòu)建起“質(zhì)量目標(biāo)—管控單元—準(zhǔn)入清單”差異化空間管控體系，為從源頭上統(tǒng)籌推進(jìn)發(fā)展與保護(hù)提供了制度依據(jù)和技術(shù)手段。

3.聚焦美麗中國(guó)建設(shè)深化生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度改革

建設(shè)美麗中國(guó)是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重要目標(biāo)。推進(jìn)生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善和根本好轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)，需要進(jìn)一步全面深化改革，充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控在加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型中的基礎(chǔ)性制度作用。

圍繞完善全域覆蓋的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系謀劃工作。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控改革應(yīng)以保障生態(tài)功能和改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，這不僅是生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度建設(shè)的本質(zhì)要求，也是“以美麗中國(guó)建設(shè)全面推進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”的重要內(nèi)涵和必然要求。完善全域覆蓋的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，既要有宏觀視野，抓系統(tǒng)、抓戰(zhàn)略、抓整體，又要有具體管控要求，抓空間、抓質(zhì)量、抓準(zhǔn)入。例如，聚焦 京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等區(qū)域重大戰(zhàn)略，從維護(hù)生態(tài)安全角度出發(fā)，堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展，推動(dòng)構(gòu)建與生態(tài)功能、環(huán)境容量和資源稟賦相適應(yīng)的發(fā)展保護(hù)格局，充分發(fā)揮環(huán)境保護(hù)對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的引導(dǎo)、優(yōu)化和促進(jìn)作用，以及對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的綠色支撐作用。

堅(jiān)持守正創(chuàng)新，拓展運(yùn)用范圍。中央全面深化改革委員會(huì)第三次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控改革要“聚焦區(qū)域性、流域性突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案，建立從問(wèn)題識(shí)別到解決方案的分區(qū)分類管控策略”。推動(dòng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控改革需要推動(dòng)各方面深入理解改革、主動(dòng)支持改革、全力推進(jìn)改革，使改革始終保持穩(wěn)中有進(jìn)、持續(xù)深化的良好態(tài)勢(shì)。從綠色發(fā)展方式和生活方式、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善、生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化等方面著手，強(qiáng)化應(yīng)用產(chǎn)出，拓寬應(yīng)用領(lǐng)域，在水、大氣、土壤、新污染物污染防治和海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)監(jiān)管，以及區(qū)域開(kāi)發(fā)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、資源能源開(kāi)發(fā)利用等政策制定和規(guī)劃編制過(guò)程中，主動(dòng)銜接生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求，建立常態(tài)化銜接機(jī)制，科學(xué)指導(dǎo)各類開(kāi)發(fā)建設(shè)保護(hù)活動(dòng)，共同守護(hù)“紅線”“底線”“上線”。

激發(fā)改革動(dòng)力，保障生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控行穩(wěn)致遠(yuǎn)。深入推進(jìn)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，應(yīng)不斷完善應(yīng)用體系、責(zé)任體系、監(jiān)管體系、法規(guī)體系、技術(shù)體系和保障體系，加快提升生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控保障能力建設(shè)水平。最大程度凝聚改革共識(shí)、激發(fā)改革動(dòng)力，引導(dǎo)地方各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門保持改革定力與工作信心，在推進(jìn)過(guò)程中帶動(dòng)各方力量同題共答、同向發(fā)力，將改革部署落實(shí)到位。堅(jiān)持精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控法律法規(guī)體系建設(shè)，各地結(jié)合實(shí)際出臺(tái)配套政策，細(xì)化加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的落實(shí)舉措，鼓勵(lì)有條件的省份或設(shè)區(qū)市制定相關(guān)法規(guī)。創(chuàng)新落地應(yīng)用新思路，做到認(rèn)識(shí)上有深化、理論上有提升、行動(dòng)上有自覺(jué)，形成具有戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性、針對(duì)性的實(shí)踐推進(jìn)與制度建設(shè)良性互動(dòng)工作局面。