東北師范大學丁四保教授主持的國家社會科學基金重大項目“主體功能區(qū)劃與區(qū)域生態(tài)補償問題研究”近日已完成。
　　一、該項目研究的目的和意義
　　揭示國家“主體功能區(qū)劃”實施過程中將會遇到的體制機制矛盾。研究“區(qū)域生態(tài)補償”的體制機制建設方案，用以克服主體功能區(qū)劃實施過程中將遇到的體制機制矛盾。通過“區(qū)域生態(tài)補償”體制機制建設方案的研究，為我國促進區(qū)域協調發(fā)展奠定理論基礎、提供政策體系（方案）。
　　二、研究成果簡介
　　1、研究成果的主要內容和主要觀點
　　“最終成果”的形式為專著，即《主體功能區(qū)劃與區(qū)域生態(tài)補償問題研究》。其中，第一章和第五章是全書的重點。各章主要內容如下。
　　--第一章（國家的主體功能區(qū)劃）的主要內容和觀點
　　闡述了主體功能區(qū)劃的出臺過程。分析了國務院原則通過的文件中關于三個“戰(zhàn)略格局”新提法及其概念模糊的問題。闡述了主體功能區(qū)劃出臺的歷史背景：第一是計劃經濟制度的歷史傳承；第二是中國資源環(huán)境問題的嚴重性；第三問題的嚴重性源于中國的發(fā)展唯有選擇工業(yè)化道路，并且唯有接受工業(yè)化國家資源環(huán)境問題的國際轉移。闡述了主體功能區(qū)劃的意義。指出，功能區(qū)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)（體系）規(guī)劃之間存在地位不清問題，也存在法律效力差異問題。介紹了區(qū)劃編制過程、技術要求、區(qū)域政策的基本內容。論述了主體功能區(qū)劃的“限制開發(fā)”色彩。主要觀點，一是資源環(huán)境問題、國家糧食安全和生態(tài)安全戰(zhàn)略和國家最嚴格保護耕地的戰(zhàn)略利益要求限制開發(fā)；二是規(guī)劃中貫徹的“區(qū)域分工”思想必然要求有些地區(qū)限制開發(fā)；三是“政府政績指向”要求限制開發(fā)。闡述了“限制開發(fā)”遇到的“糾結”。主要觀點是，一，“發(fā)展是硬道理”，但是生態(tài)系統(tǒng)是消極和保守的，兩者之間存在難以逾越的鴻溝；二，與工業(yè)化城市化道路相比照，目前還沒有哪個地區(qū)可以在“限制開發(fā)”中實現發(fā)展；三，“限制開發(fā)區(qū)域”與經濟落后地區(qū)、農業(yè)主產區(qū)和少數民族地區(qū)相聯系，從而使矛盾更加復雜。分析了主體功能區(qū)劃的“政策效力”問題。一是“分灶吃飯”是執(zhí)行區(qū)域政策的制度基礎，但在區(qū)域之間存在“政策能力”的巨大差距，而“能力低下”必將使區(qū)劃的價值目標大打折扣；二是區(qū)域“協調發(fā)展”的政策遠沒有“重點發(fā)展”政策的效力充分，從中央到地方，“協調發(fā)展”的政策效力相當蒼白；三是如果沒有中央政府對限制開發(fā)區(qū)域的直接經濟援助，如果中央政府回避補償責任而把責任“分攤”給地方，主體功能區(qū)劃將無法實現。認為，在實施主體功能區(qū)劃過程中建設“區(qū)域生態(tài)補償”的體制機制，將是中國區(qū)域制度的一個創(chuàng)新。大致提出了體制機制的框架，即，一方面發(fā)揮政府補償的力量，一方面發(fā)揮市場的力量，通過排污權交易、土地發(fā)展權交易、生態(tài)資源交易和人口流動等市場方式，促　進區(qū)域之間的協調發(fā)展。
　　--第二章（限制開發(fā)區(qū)域：中國的生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)）的主要內容和觀點
　　介紹了劃定限制開發(fā)區(qū)域的技術標準。闡述了生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)、生態(tài)功能重要地區(qū)的一般特征和地區(qū)分布，指出了它們作為農業(yè)主產區(qū)、經濟落后地區(qū)和少數民族地區(qū)所面臨的最突出的社會經濟發(fā)展問題。系統(tǒng)闡述了其脆弱生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)的功能退化問題。著重討論的問題是“地表”與“地下”兩個系統(tǒng)的矛盾�！爸黧w功能區(qū)劃”對區(qū)域的地表生態(tài)系統(tǒng)做了很嚴格的界定，但是一個嚴重的缺陷是忽略了“地下”礦物資源的賦存。而開發(fā)與保護矛盾最尖銳的地區(qū)就是那些“地表脆弱而地下資源豐富”的地區(qū)。指出，目前還沒有辦法妥善解決這個矛盾。
　　--第三章（生態(tài)補償）的主要內容和觀點
　　闡述了生態(tài)補償的一般概念、方式（類型）以及對于人地關系的制度建設的涵義。系統(tǒng)闡述了環(huán)境經濟學關于生態(tài)環(huán)境問題的“外部性”機理。介紹了克服生態(tài)環(huán)境外部性的兩個政策出路（庇古稅思路和交易制度思路）。著重討論的問題是對生態(tài)服務價值的評估。認為，如果以對“生態(tài)系統(tǒng)服務價值”的評估作為生態(tài)補償的標準，則必將陷入“評估陷阱”。一是貨幣化的價值評估既違背了勞動價值論，也違背了需求價值論。二是離開“空間差異性”的價值評估，即認為任何一個地理區(qū)位上的生態(tài)系統(tǒng)都具有同等的生態(tài)服務功能，違背了區(qū)域差異性規(guī)律。實踐中的大量生態(tài)補償難題都是因為陷入這個陷阱而難以自拔。分別闡述了中國的生態(tài)補償實踐。流域問題是跨區(qū)域的，所以特別受到重視。資源枯竭型城市問題不僅帶有工業(yè)化問題，而且?guī)в形覈�計劃經濟的制度問題，所以也特別受到重視。指出，我國生態(tài)退耕（退牧）對農（牧）戶的補償是“對破壞者的補償”，是歷史的局限。
　　--第四章（區(qū)域生態(tài)補償）的主要內容和觀點
　　闡述了中央政府的區(qū)域生態(tài)補償問題。其中特別強調的是“中央政府的責任”。認為，計劃經濟體制下的工業(yè)化和農業(yè)開發(fā)是國家意志，所產生的資源環(huán)境問題不僅具有全局性，而且只有中央政府承擔責任才能體現“誰污染、誰破壞、誰補償”的原則。改革開放以后我國區(qū)域利益突出，流域上下游之間的矛盾已經超出了中央政府責任范圍。但水權屬于國家，使用權在地方之間分配，出現了圍繞水質、水量和水土等諸多問題。所以對典型的流域之間的生態(tài)補償展開了系統(tǒng)的闡述。對地方上發(fā)生的補償案例有全面的介紹。指出，流域上的區(qū)域生態(tài)補償將成為區(qū)域生態(tài)補償的突破口，但省區(qū)內部容易解決，省區(qū)之間矛盾重重。系統(tǒng)分析了實施區(qū)域生態(tài)補償所遇到的體制機制問題，如法律依據不足、支付制度不健全、補償效率損失等。進一步討論了從生態(tài)評估到區(qū)域生態(tài)評估遇到的科學問題。提出的主要觀點包括，一，所有的對“區(qū)域生態(tài)環(huán)境承載力”的評估都是消極的；二，被忽略的因素有技術和制度的進步、區(qū)域開放型和區(qū)域貿易、地下礦物資源等；三，認為區(qū)域經濟有結構高級化無限發(fā)展和規(guī)模收益遞增的趨勢，承載力因此有遞增的趨勢。認為，即使建立區(qū)域之間的談判制度也會遇到諸多科學問題。一是生態(tài)環(huán)境影響的性質無法界定（積極的還是消極的）；二是區(qū)域之間積極的生態(tài)環(huán)境影響與消極的生態(tài)環(huán)境影響相互混淆；三是無法區(qū)分區(qū)域的環(huán)境責任，如溫室氣體產生的“碳源”和吸收溫室氣體的“碳匯”。
　　--第五章（探討區(qū)域生態(tài)補償的基礎理論問題）的主要內容和觀點
　　本章旨在建立區(qū)域生態(tài)補償的理論基礎，是全書研究性成果最為集中的一章。其主要的理論認識如下：區(qū)域生態(tài)補償的實質是區(qū)域協調發(fā)展問題，區(qū)域協調發(fā)展問題的起始點在“產權區(qū)域”；“產權區(qū)域”的體制意義在于擁有“發(fā)展權”，制度意義在于作為“私人物品”具有排他性和競爭性，地理意義在于分割地理環(huán)境的整體性；“產權區(qū)域”的社會經濟發(fā)展會使區(qū)域內部的社會經濟系統(tǒng)和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)發(fā)生變化，通常情況下社會經濟系統(tǒng)的變化總是積極的，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的變化既有積極的、也有消極的；“產權區(qū)域”處于地理環(huán)境的整體性之中，即處在一個開放系統(tǒng)之中，其自身的任何變化，無論是積極的還是消極的，都會傳導到其他區(qū)域，于是產生區(qū)域的外部作用（影響），這就是一般意義上的“區(qū)域關聯”；傳導的載體是地表物質的地理運動，地理運動的規(guī)律使區(qū)域的外部作用具有外部性的性質，即區(qū)域并不因為給其他區(qū)域帶來消極影響而承擔責任，也不因為給其他區(qū)域帶來積極影響而獲得收益，“區(qū)域關聯”游離于區(qū)域貿易（交易）制度之外，于是地理運動條件下區(qū)域之間的關系具有“區(qū)域外部性”特征；國家按照“區(qū)域分工”的思路實施主體功能區(qū)劃，限制生態(tài)脆弱、生態(tài)功能重要地區(qū)的工業(yè)化和城市化，力求克服其區(qū)域外部性，但同時限制了其發(fā)展權利，當“限制開發(fā)”與經濟落后地區(qū)、糧食主產區(qū)和少數民族地區(qū)聯系在一起的時候，區(qū)域協調發(fā)展的矛盾突顯出來；國家試圖通過財政、投資、產業(yè)等方面的政策傾斜給予限制開發(fā)區(qū)域一定補償，即構成“區(qū)域生態(tài)補償”問題；但問題在于，一，這只是對生態(tài)治理或建設的直接成本的補償，而不是對區(qū)域發(fā)展權利（機會）損失的補償；二，國家只是提出了補償的政策框架，實際補償的責任（政策的落實）都由省區(qū)自己承擔，而實際上省區(qū)之間實施補償的能力相差懸殊；如果通過體制機制的建設在經濟發(fā)達地區(qū)與經濟落后地區(qū)之間建立起一種市場交易關系，用政策引導經濟發(fā)達地區(qū)的資源流向經濟落后地區(qū)，就可以破解區(qū)域生態(tài)補償遭遇到的制度性難題，也可以為區(qū)域協調發(fā)展找到一個政策出路；如果我們從“區(qū)域外部性”角度出發(fā)會看到經濟發(fā)達地區(qū)通過地理運動把其發(fā)展的成果擴散到經濟落后地區(qū)，并且不要求獲得回報，這是一種市場的力量，是一種比政府力量大得多的資源配置力量，區(qū)域生態(tài)補償必須利用這個力量；于是區(qū)域生態(tài)補償就不僅僅是中央政府或上級政府的補償體制問題，而是通過建立交易制度、搭建交易或談判的平臺引導經濟發(fā)達地區(qū)的資源流動問題。本章結合我國區(qū)域制度的歷史傳承、區(qū)域差異形成發(fā)展的必然規(guī)律、區(qū)域競爭的客觀必然性及其體現的發(fā)展效率等，論述了“產權區(qū)域”的基本問題，揭示了區(qū)域生態(tài)補償所面臨的制度障礙。本章用了很大篇幅討論“地理運動”與區(qū)域外部性之間的關系。闡述了產權區(qū)域對地理環(huán)境整體性的分割、地理運動作為載體在區(qū)域之間傳導區(qū)域的外部作用，揭示了這種傳導導致區(qū)域外部性的基本原理。本章系統(tǒng)闡述了“發(fā)展的地理擴散”，揭示了其運動機理，論述了對經濟落后地區(qū)的積極作用，提出了經濟落后地區(qū)實現發(fā)展的“外部推動”模式。在此基礎上，本章闡述了“區(qū)域生態(tài)補償”的體制機制建設方向，即通過建立健全政府的責任體制加強政府的力量，通過建立健全交易制度發(fā)揮市場力量的作用。