底層公眾現(xiàn)實(shí)利益的制度化保障

首先，在貧困家庭救助服務(wù)的對(duì)象劃分上，借鑒分類救助的思路，可在現(xiàn)有最低生活保障制度基礎(chǔ)上，配套開展分類救助服務(wù)。在根據(jù)家庭規(guī)模和收入水平確定貧困家庭后，以家庭為單位進(jìn)行分類評(píng)估，分為有老人家庭、殘疾人家庭、有未成年人的家庭、有重大疾病患者的家庭、有勞動(dòng)能力但失業(yè)的家庭以及單親家庭等，這些類型的貧困家庭是社會(huì)救助服務(wù)的重點(diǎn)對(duì)象。

其次，全面開展城鄉(xiāng)貧困家庭的救助服務(wù)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的城鄉(xiāng)貧困家庭救助偏重于經(jīng)濟(jì)上的救助，從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，社會(huì)救助服務(wù)應(yīng)該提到與經(jīng)濟(jì)援助同等重要的地位，因此，將經(jīng)濟(jì)援助和救助服務(wù)有效連接起來(lái)是今后我國(guó)城鄉(xiāng)最低生活保障制度轉(zhuǎn)型的方向。④第一，構(gòu)建城鄉(xiāng)貧困家庭的救助服務(wù)體系，推進(jìn)行政管理性服務(wù)主體社工化。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和臺(tái)灣、香港的經(jīng)驗(yàn)，在省、市兩級(jí)設(shè)立專職社工崗位，專門從事城鄉(xiāng)貧困家庭救助服務(wù)的管理，并負(fù)責(zé)指導(dǎo)基層社區(qū)中從事貧困家庭救助服務(wù)的社工人員。在基層社區(qū)，按照一定的戶數(shù)和人口比例在社區(qū)設(shè)立低保專員崗位，吸納專業(yè)的社會(huì)工作人員來(lái)應(yīng)聘，從而承擔(dān)起社會(huì)救助的審核批復(fù)、需求評(píng)估和服務(wù)招標(biāo)、監(jiān)察等行政管理性服務(wù)工作。針對(duì)目前社區(qū)人員專業(yè)化程度較低的問題，通過(guò)集中培訓(xùn)和進(jìn)修等方式，同時(shí)建立社區(qū)工作者培訓(xùn)和實(shí)訓(xùn)基地等手段，提高其管理服務(wù)的專業(yè)化水平。第二，實(shí)施專業(yè)勞務(wù)服務(wù)主體社工化。在基層社區(qū)中，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式，招聘和使用多種類型（長(zhǎng)期和臨時(shí)）的專業(yè)社工人員，也可以購(gòu)買專業(yè)社工組織（機(jī)構(gòu)）的服務(wù)，從而建立完整的城鄉(xiāng)貧困家庭的救助服務(wù)體系。第三，積極推動(dòng)專業(yè)社工人員介入城鄉(xiāng)貧困家庭的救助服務(wù)領(lǐng)域。專業(yè)社工直接進(jìn)入貧困家庭救助領(lǐng)域，從事貧困家庭救助預(yù)防、貧困家庭救助對(duì)象評(píng)估、貧困家庭救助方式銜接以及貧困家庭救助對(duì)象的服務(wù)轉(zhuǎn)介等工作，能更好地促進(jìn)貧困家庭中有勞動(dòng)能力的人通過(guò)自身的努力使家庭擺脫貧困，提高救助的針對(duì)性和有效性。

再次，強(qiáng)化城鄉(xiāng)貧困家庭的個(gè)案管理。個(gè)案管理可以通過(guò)發(fā)現(xiàn)個(gè)案和建立關(guān)系、預(yù)估和診斷、擬定服務(wù)計(jì)劃、連結(jié)或整合資源以執(zhí)行計(jì)劃、監(jiān)督和評(píng)估服務(wù)的輸送、結(jié)案等過(guò)程，能讓專業(yè)救助工作者尋找到貧困家庭救助的切入點(diǎn)，并排列出最迫切的需求，制定相應(yīng)的援助計(jì)劃，鏈接合適的服務(wù)資源。

總之，通過(guò)以上建設(shè)，在今后一段時(shí)間內(nèi)，形成目標(biāo)明確、體系完整、層次豐富，多機(jī)制、多手段的新型社會(huì)救助體系（見圖2）。

新型社會(huì)救助體系建設(shè)的配套措施

加大國(guó)家財(cái)政的投入力度，加快建立社會(huì)救助資金運(yùn)行管理機(jī)制。第一，在加大國(guó)家財(cái)政投入方面，重點(diǎn)調(diào)整和完善財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，促進(jìn)財(cái)政支出向社會(huì)救助支出傾斜。公共財(cái)政用于社會(huì)救助的資金總量和結(jié)構(gòu)應(yīng)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、救助對(duì)象的變化、財(cái)政收支等因素適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，使社會(huì)救助的標(biāo)準(zhǔn)同步于物價(jià)總體波動(dòng)、社會(huì)平均生活水平的變化，確保社會(huì)救助體系可持續(xù)發(fā)展，最大限度地滿足貧困群體基本生活需要和解決其他困難的需要。第二，中央財(cái)政要進(jìn)一步完善專項(xiàng)調(diào)劑資金制度，用于補(bǔ)助中西部、革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)以及老工業(yè)基地、資源枯竭地區(qū)救助資金的不足。加快轉(zhuǎn)移支付制度與方法、手段的改革，探索以獎(jiǎng)代撥的轉(zhuǎn)移支付辦法。在轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)安排上，中央和省級(jí)財(cái)政要根據(jù)地區(qū)人口、經(jīng)濟(jì)、財(cái)力和支出標(biāo)準(zhǔn)等綜合因素，建立科學(xué)救助績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，以救助績(jī)效評(píng)估為基礎(chǔ)，確定撥款規(guī)模。第三，建立社會(huì)救助資金統(tǒng)籌統(tǒng)管統(tǒng)支的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。在當(dāng)前國(guó)家財(cái)政支出為主的情況下，要籌劃將原先各部門自行籌措、分散使用的救助資金納入社會(huì)救助總資金中，統(tǒng)籌安排，即采取“救助對(duì)象統(tǒng)一管理，資金共同分擔(dān)，統(tǒng)一使用”的管理辦法。比如可以將低保資金預(yù)算作參照，按照一定的比例增加安排醫(yī)療救助資金、教育救助資金、住房救助資金等，使社會(huì)救助資金的總資金由民政部門統(tǒng)一管理統(tǒng)一支出，這樣既可以避免出現(xiàn)重復(fù)救助現(xiàn)象，還可以有效地整合救助資源，形成統(tǒng)一的社會(huì)救助資金的運(yùn)行機(jī)制。

打造社會(huì)救助專業(yè)人才隊(duì)伍，提高社會(huì)救助的能力和水平。第一，把發(fā)展專業(yè)社會(huì)工作的方向與社會(huì)救助的實(shí)際情況結(jié)合起來(lái)。探索新型社會(huì)救助體系的社會(huì)工作管理體制和運(yùn)作機(jī)制，以針對(duì)性和實(shí)用性為起點(diǎn)，研究制定崗位設(shè)置規(guī)范，分步實(shí)施，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)工作的專業(yè)化。第二，把高校正規(guī)教育和對(duì)現(xiàn)有社會(huì)工作人員的培訓(xùn)結(jié)合起來(lái)。目前，我國(guó)很多高校已開設(shè)社會(huì)工作、勞動(dòng)與社會(huì)保障、社會(huì)學(xué)專業(yè)，這些專業(yè)的畢業(yè)生理論基礎(chǔ)扎實(shí)，專業(yè)水平高，社會(huì)實(shí)踐能力強(qiáng)，對(duì)社會(huì)問題的認(rèn)識(shí)能力和解決能力也比較強(qiáng)。因此，制定引導(dǎo)和鼓勵(lì)大學(xué)生到基層就業(yè)和加強(qiáng)社區(qū)工作的政策，發(fā)動(dòng)大批社會(huì)工作及相關(guān)專業(yè)的高校畢業(yè)生到基層從事社會(huì)工作，有助于提高社會(huì)救助的能力和整體水平。另一方面，當(dāng)前一個(gè)時(shí)期，應(yīng)重點(diǎn)通過(guò)培訓(xùn)和考試考核，把在崗的有一定素質(zhì)的管理人員過(guò)渡為社會(huì)工作者，以滿足現(xiàn)實(shí)的緊迫需求。在今后三到五年中，逐步建立起專業(yè)化的社工隊(duì)伍。

建立全國(guó)社會(huì)救助信息平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)救助對(duì)象的動(dòng)態(tài)管理。第一，建立全國(guó)社會(huì)救助信息數(shù)據(jù)庫(kù)，形成縱向貫通、橫向互聯(lián)的社會(huì)救助信息共享機(jī)制。逐步建立城鄉(xiāng)各類困難群眾基本信息數(shù)據(jù)庫(kù)，形成省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村五級(jí)縱向貫通，部門橫向互聯(lián)的救助信息共享機(jī)制，為政府決策、數(shù)據(jù)查詢和動(dòng)態(tài)管理提供依據(jù)。實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助信息系統(tǒng)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，由民政部牽頭，完成全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)救助信息管理系統(tǒng)軟件開發(fā)，建立上下各級(jí)業(yè)務(wù)互通、省際之間信息互聯(lián)的社會(huì)救助綜合管理網(wǎng)絡(luò)。通過(guò)建立社會(huì)救助國(guó)家超級(jí)數(shù)據(jù)庫(kù)，省建立數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換中心，市縣普遍建立服務(wù)器和終端采集系統(tǒng)，使社會(huì)救助管理工作，即政策發(fā)布、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、報(bào)表分析等，主要通過(guò)網(wǎng)絡(luò)完成。第二，推動(dòng)跨部門、多層次、信息共享的救助信息核對(duì)平臺(tái)和機(jī)制的建立。人力資源和社會(huì)保障、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、公安、工商、稅務(wù)、金融、證監(jiān)等部門根據(jù)有關(guān)規(guī)定和最低生活保障等社會(huì)救助對(duì)象認(rèn)定工作需要，及時(shí)向民政部門提供社會(huì)救助對(duì)象的戶籍、就業(yè)、住房、工資、存款、機(jī)動(dòng)車、證券、納稅、住房公積金等信息，開展對(duì)救助申請(qǐng)人的家庭存款、收入、納稅、車輛、房屋、保險(xiǎn)、公積金、婚姻等家庭狀況進(jìn)行比對(duì)；同時(shí)建立完善救助對(duì)象家庭人口收入和財(cái)產(chǎn)狀況定期報(bào)告制度，根據(jù)救助對(duì)象的收入來(lái)源情況、就業(yè)能力、勞動(dòng)條件等因素，分類、定期開展核查，加強(qiáng)對(duì)救助對(duì)象的動(dòng)態(tài)管理。第三，建立各類專項(xiàng)救助信息的管理和對(duì)接。以醫(yī)療救助為例，做好與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的對(duì)接，依托居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)信息管理平臺(tái)，建立城鄉(xiāng)困難群眾醫(yī)療救助管理系統(tǒng)，并在民政部門設(shè)立貧困群眾醫(yī)療救助結(jié)算中心，建立管理信息終端，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的集成以及模塊之間的無(wú)縫銜接、數(shù)據(jù)的無(wú)縫傳輸和充分共享。救助對(duì)象的基本信息錄入到資料庫(kù)中，管理部門可以適時(shí)監(jiān)控救助對(duì)象的就醫(yī)情況和各醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)施治療情況，終端可以隨時(shí)查詢、匯總所有救助情況和效果，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療救助對(duì)象的動(dòng)態(tài)管理。

實(shí)施收入豁免政策，促進(jìn)救助與就業(yè)聯(lián)動(dòng)。第一，取消收入全額抵扣政策。在我國(guó)最低生活保障制度的實(shí)施過(guò)程中，享受最低生活保障制度的家庭成員，只要獲得勞動(dòng)收入，就直接抵扣了最低生活保障待遇，而且是全額抵扣。這種家計(jì)調(diào)查抵扣制度使得受助對(duì)象或者實(shí)際待遇降低，或者喪失低保資格，進(jìn)一步導(dǎo)致有關(guān)教育救助、醫(yī)療救助、住房補(bǔ)貼等權(quán)益的喪失。因此，目前這種政策設(shè)計(jì)不利于促進(jìn)受助者就業(yè)。第二，在“救助漸退”、“就業(yè)救助”等以促進(jìn)就業(yè)為導(dǎo)向的政策基礎(chǔ)上，對(duì)困難群體中有勞動(dòng)能力的對(duì)象，可擬制定“部分收入免予計(jì)入家庭收入”的政策。實(shí)施部分收入免予計(jì)入家庭收入，從其本人實(shí)際收入中先予以豁免，不計(jì)入家庭收入。從全球性改革的趨勢(shì)來(lái)看，強(qiáng)化社會(huì)救助中的工作激勵(lì)是政策發(fā)展的主要取向。部分收入免予計(jì)入家庭收入政策的實(shí)施，不僅能夠減少“福利欺詐”的問題，而且還能促進(jìn)低保家庭中有勞動(dòng)能力人員積極就業(yè)。

（本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“建立和健全我國(guó)新型社會(huì)救助體系研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：11BGL069；國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“社會(huì)服務(wù)管理體制改革與社會(huì)管理創(chuàng)新”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：12＆ZD063）

注釋

①“中共中央政治局召開會(huì)議討論研究當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和下半年經(jīng)濟(jì)工作”，《人民日?qǐng)?bào)》，2013年7月31日第1版。

②“李克強(qiáng)在國(guó)務(wù)院第一次全體會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：全面履行政府職責(zé)，努力實(shí)現(xiàn)民之所望”，《人民日?qǐng)?bào)》，2013年3月22日第4版。

③林閩鋼：“緩解城市貧困家庭代際傳遞的政策體系研究”，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》，2013年第3期。

④林閩鋼、馬艷燕：“為城市低保貧困家庭提供社會(huì)救助服務(wù)”，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》，2013年8月30日。

【作者簡(jiǎn)介】

林閩鋼，南京大學(xué)政府管理學(xué)院副院長(zhǎng)，社會(huì)保障系教授、博導(dǎo)。

研究方向：社會(huì)保障理論與制度、社會(huì)政策與社會(huì)管理。

主要著作：《現(xiàn)代西方社會(huì)福利思想》、《社會(huì)保障理論與政策：中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的視角》、《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)救助制度》、《中國(guó)社會(huì)政策》等。

The Institutional Guarantee of the Practical Interests of the Lower Class

--The Target and Development Path of the New Social Assistance System

Lin Mingang

Abstract: China's new social assistance system should focus on achieving the overall goal of providing more reliable social assistance, integrate major assistance projects and build a "bottom safety-net" based on the urban and rural subsistence allowance system, remedy the shortcomings and improve the social assistance system and strengthen informationization to further optimize the management of social assistance. With respect to selecting the pathway, we should make the subsistence allowance system the basis, integrate and link together health-care, education, employment and housing as well as other assistance programs, lay a solid "foundation" for the new social assistance system and adopt a policy for categorizing people needing assistance and implement it in a step-by-step manner, so as to provide a full range of assistance services to poor families.

Keywords: New Social Assistance System, Five Classification Subsidies, Social Assistance Services, Income Exempt Policy