底層公眾現(xiàn)實利益的制度化保障

新型社會救助體系發(fā)展的目標定位

20世紀90年代以來，隨著保障和改善民生政策的大力推進，特別是隨著城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的全面實施，我國社會救助體系建設進入了政府全面主導的新階段，確立了規(guī)范化、制度化的發(fā)展方向，在理念、制度、體系方面發(fā)生了根本性的變化。在理念上，從傳統(tǒng)的恩賜型救濟理念向現(xiàn)代的公民權利救助型理念轉變；在制度上，社會救助形式從臨時性、隨意式救助轉向經常性、制度化救助；在體系上，社會救助內容從單一生活救助邁向多樣化的綜合救助，初步形成了以最低生活保障、農村五保供養(yǎng)、自然災害救助為基礎，以醫(yī)療、教育、住房等專項救助制度為支撐，以臨時救助、社會幫扶為補充的城鄉(xiāng)社會救助體系框架。

在這一轉變過程中，根據(jù)城鄉(xiāng)居民基本生活的不同方面和需求的不同層次，先建立單項制度，全面覆蓋，再以點帶面，銜接整合各個單項制度。目前，經過20多年的制度建設，我國社會救助體系正處于從覆蓋到整合發(fā)展的關鍵期。十八屆三中全會指出，要更好保障和改善民生，完善再分配調節(jié)機制。這為建設新型社會救助體系指出了目標和路徑。基于我國經濟和社會發(fā)展進入了新的階段，新型社會救助體系應包含一個總目標和三項具體目標定位。

新型社會救助體系的總目標是實現(xiàn)更可靠的社會救助。圍繞這一總目標，“堅持宏觀政策要穩(wěn)、微觀政策要活、社會政策要托底，努力實現(xiàn)三者有機統(tǒng)一”①，這可以理解為兩層含義：第一，在當前和今后一段時期，經濟發(fā)展還是最重要的目標，但經濟的快速發(fā)展必然帶來一系列社會問題，直接影響社會穩(wěn)定和經濟發(fā)展，因而要通過社會政策的“托底”，起到保障城鄉(xiāng)居民基本生活的作用，起到經濟發(fā)展的穩(wěn)定器和助力器的作用；第二，在當前，社會發(fā)展的關鍵是要把經濟發(fā)展和社會發(fā)展聯(lián)系起來，整合經濟政策和社會政策，實現(xiàn)經濟和社會的協(xié)調發(fā)展。因此，社會救助作為社會政策的主要內容之一，要改變長期以來針對弱勢群體的消極被動的局面，通過開展積極社會救助，做到更有力地支持和服務于經濟發(fā)展，“圍繞保障基本民生，織好網、補短板、兜住底”②。

目標定位之一：以城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度為基礎，整合主要救助項目，形成新型社會救助體系的“底網”。當前我國的社會救助呈現(xiàn)“多龍治水”的局面，財政部門負責社會救助資金的預算安排、使用監(jiān)督；民政部門負責城鄉(xiāng)低保、醫(yī)療救助、災民救助、臨時救助、應急救助和社會互助等；勞動保障部門負責就業(yè)援助；衛(wèi)生部門落實醫(yī)療救助政策；農委扶持農村困難群眾發(fā)展生產；住建委負責廉租房救助；教育部門落實教育救助；工會開展困難職工幫困；殘聯(lián)和婦聯(lián)實施殘疾人和婦女、兒童救助；慈善機構吸收捐助和開展慈善項目。

在一些有交叉性的社會救助方面，如公安、城管、交通、衛(wèi)生、民政等部門共同負責城市的流浪乞討人員；在醫(yī)療救助方面，實行民政部門主管，衛(wèi)生部門落實，而勞動保障部門負責對家庭人均收入在城市職工最低工資與最低生活保障之間的困難企業(yè)患大病職工開展醫(yī)療救助，由此所形成的交叉管理格局不僅不利于各部門的協(xié)調配合，還增加了社會救助的環(huán)節(jié)和運行成本，使救助效果難以控制，不可避免地還會產生新的不平等問題。

從社會救助體系建設來看，覆蓋城鄉(xiāng)最低生活保障制度的全面實施，形成了社會救助體系的“底”，保障了城鄉(xiāng)居民的基本生活。但由于醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)救助和住房救助分屬不同部門管理和實施，所以，救助資源分配、救助信息管理和救助評估等方面的管理在部門之間還存在問題，居民最低生活保障制度還沒有與這些救助項目進行有力的整合，社會救助體系的“底網”還沒有編織緊。

目標定位之二：從“基本生活的保障”和“主要困難的解決”出發(fā)，通過補短板，健全社會救助體系。首先，在救助對象上，一是按照應保盡保原則，外來務工人員還沒有納入城鎮(zhèn)最低生活保障、醫(yī)療救助和教育救助等制度實施的范圍，他們還面臨著生活的風險；二是部分支出型貧困家庭還面臨著生活困難問題，即有殘疾、年老、重病等喪失勞動能力人員的家庭，此外，單親家庭、有學齡兒童的家庭因財力支出遠遠超出其承受能力而造成了生活的貧困，抗風險能力受到挑戰(zhàn)，迫切需要重點解決。其次，在救助服務上，長期以來，我國對貧困家庭的救助偏重于經濟方面，社會救助服務明顯不足；同時，經濟援助和救助服務還沒有有效連接起來。因此，大力推動開展救助服務，使經濟援助和救助服務相互支持，共同發(fā)揮作用，這是低保及低保邊緣家庭緩解和擺脫貧困的一項有效措施。

目標定位之三：通過信息化建設進一步優(yōu)化社會救助管理。社會救助是一項復雜細致、量大面寬的工作，靠傳統(tǒng)的人工操作已經不能適應現(xiàn)代社會管理的需要，使用信息化手段，特別是網絡化管理，不僅能提高管理效率，減少管理成本，增加透明度，還能方便快捷公布有關信息，提供及時準確的查詢服務。目前，信息化已成為社會救助工作必不可少的重要手段，也是我國當前社會救助管理發(fā)展需要突破的瓶頸。第一，救助信息的聯(lián)網和平臺建設滯后。多年來，全國很多市、縣自行開發(fā)了相對獨立的救助信息系統(tǒng)，有的初步實現(xiàn)了省內的統(tǒng)一管理，但總體上，信息化水平還比較低，在全國聯(lián)網和建立綜合信息平臺方面還存在明顯不足。第二，部門橫向互聯(lián)的救助信息共享機制還沒有形成。由于各部門信息化系統(tǒng)之間各自為政，信息不能共享，系統(tǒng)牽涉到跨部門業(yè)務流程很難實現(xiàn)，救助信息管理存在“縱強橫弱”的問題。