通向行政現(xiàn)代化的普魯士模式【2】

　　普魯士行政體系中的現(xiàn)代化因素

　　普魯士行政制度在18、19世紀(jì)普魯士國家的發(fā)展中發(fā)揮了有效作用,它在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會治理、福利制度建設(shè)以及文化發(fā)展等方面取得了有目共睹的成績。這應(yīng)該是行政制度相對完善、法治建設(shè)齊頭并進(jìn)、地方自治逐步推行以及官僚隊伍管理制度化等諸多因素有效結(jié)合的結(jié)果。

　　第一,行政制度的構(gòu)建依循合理化和專業(yè)化的原則。在一個世紀(jì)中,從早期絕對君主制時代的總執(zhí)行局制度,到19世紀(jì)初斯泰因—哈登堡改革時期的國務(wù)院體制,再到19世紀(jì)中期憲政體制下的內(nèi)閣制度,普魯士國家的改革既關(guān)注職能部門的有效分工,明確并嚴(yán)格執(zhí)行部門的責(zé)任和義務(wù),也注重官僚體系中官員、尤其是高級官員專業(yè)資質(zhì)和能力的培養(yǎng)。官員的選拔和任用實施嚴(yán)格的考試和培訓(xùn)制度,知識水平和實踐能力成為重要標(biāo)準(zhǔn)。在制度設(shè)計中,普魯士還推行過一些頗有特色的機(jī)制,如在中央政府和地方政府中實行“合議制”,在中央成立類似“官員議會”的“國家參事院”,等等。這些機(jī)制在某種程度上為君主制下政府決策過程增加了透明性、公開性和民主性,盡管它同時也帶來了決策過程可能延宕的弊端。而對官員專業(yè)知識的要求則會“與時俱進(jìn)”,充分反映時代的需要。18世紀(jì),為有效推行重商主義政策,注重財政學(xué)、警察學(xué),而到了19世紀(jì),則因經(jīng)濟(jì)自由主義的發(fā)展和法治國家建設(shè)的需要,特別強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)知識的教育和培訓(xùn)。

　　第二,法治國家的發(fā)展。這個進(jìn)程始于普魯士絕對君主制末期,當(dāng)時的主要任務(wù)是通過建立國家行政的司法管轄權(quán),將司法權(quán)與傳統(tǒng)等級社會相剝離。同時,通過建立一支專業(yè)的司法隊伍,實現(xiàn)司法體系國家化和規(guī)范化。1794年,《普魯士國家通用法典》的頒布標(biāo)志著理性基礎(chǔ)上司法制度的建立,一個保障公民權(quán)、保護(hù)個人和社會發(fā)展空間的法治國家初步建成。進(jìn)入19世紀(jì),法治建設(shè)的目標(biāo)轉(zhuǎn)向行政權(quán)從司法領(lǐng)域全面撤退。改革者秉承行政合理化原則,反對司法控制立法,認(rèn)為司法應(yīng)限于審判,而放棄對立法的壟斷;交出的立法權(quán)則應(yīng)由行政權(quán)來掌握,因為立法是行政權(quán)的最高表現(xiàn)。改革的結(jié)果是,司法部門立法權(quán)被剝奪,交由行政機(jī)構(gòu),而行政機(jī)構(gòu)放棄包括民事、刑事在內(nèi)的司法審判權(quán)。司法獨立、行政受司法監(jiān)督的制度得到進(jìn)一步發(fā)展。不過,在普魯士,行政干預(yù)司法的現(xiàn)象屢有發(fā)生,行政與司法分離的過程并未一蹴而就。1825—1828年普魯士司法和行政部門間關(guān)于職權(quán)范圍的爭論以及19世紀(jì)50—60年代“行政司法權(quán)”的發(fā)展就是典型案例。