通向行政現(xiàn)代化的普魯士模式

　　德國(guó)歷史學(xué)家萊因哈特·柯塞勒克曾提出“鞍型期”理論,在“鞍型期”,即1750—1850年間,歐洲政治和社會(huì)經(jīng)歷了巨大變遷。它的共同特點(diǎn)是,政治上從絕對(duì)君主制向民主政治過(guò)渡,社會(huì)領(lǐng)域從傳統(tǒng)等級(jí)社會(huì)向尊重平等和個(gè)人自由的公民社會(huì)轉(zhuǎn)型。在這個(gè)轉(zhuǎn)型期建立了歐洲的現(xiàn)代國(guó)家體系。它是作為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型的主角和承擔(dān)者出現(xiàn)的。

　　正是在“鞍型期”,普魯士從歐洲三流國(guó)家躋身一流國(guó)家。它的成功轉(zhuǎn)型應(yīng)當(dāng)歸結(jié)于國(guó)家構(gòu)建的有效性以及政府卓越的行政治理能力。在歐洲,近代普魯士具有“強(qiáng)國(guó)家”的政治形象。

　　普魯士行政體系構(gòu)建及其本質(zhì)

　　國(guó)家構(gòu)建的過(guò)程即現(xiàn)代行政體系或韋伯意義上的官僚體系構(gòu)建及逐步完善的過(guò)程。在1750—1850年間,普魯士行政制度經(jīng)歷了三次重要變革:一是1750年左右,普魯士的絕對(duì)君主依據(jù)啟蒙的理性原則,廢除地方封建等級(jí)制度,建立了從中央到地方中央集權(quán)制的現(xiàn)代行政制體系,奠定了普魯士“警察國(guó)家”的政權(quán)基礎(chǔ)。二是18世紀(jì)末19世紀(jì)初,在拿破侖戰(zhàn)爭(zhēng)導(dǎo)致國(guó)家危亡的緊急狀態(tài)下,由普魯士自由派官僚推動(dòng)了一場(chǎng)政治改革,對(duì)君主絕對(duì)主義體制下的行政制度進(jìn)行重組,以“行政自由”代替“憲政自由”,形成了普魯士現(xiàn)代行政的獨(dú)特觀(guān)念,并對(duì)后世的制度建設(shè)產(chǎn)生了深刻影響。三是1850年左右,在歐洲范圍內(nèi)憲政民主運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下,在“普魯士式”君主立憲制的框架內(nèi),確立了對(duì)君主而非對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)的政府權(quán)力運(yùn)作模式。

　　盡管普魯士行政制度變革并未脫離歐洲發(fā)展的基本模式,但其發(fā)生的程度和方式與其他歐洲國(guó)家相比卻是有差異的。首先,不同于它的鄰國(guó)——法國(guó),“改革”而非“革命”成為普魯士變革的主要方式。在這里,緩慢的、自上而下的改革被稱(chēng)為是具有“積極意義的革命”。在《里加備忘錄》中,改革派政治家哈登堡甚至說(shuō),普魯士改革依靠的是“政府的智慧”。其次,在普魯士的現(xiàn)代國(guó)家體制中,傳統(tǒng)的支柱——君主制作為權(quán)力的核心從未受到根本性觸動(dòng)。在普魯士不像歐洲其他國(guó)家,“君權(quán)神授”并不是根深蒂固的觀(guān)念,君主不是與“神權(quán)”而是與世俗的國(guó)家權(quán)力緊緊聯(lián)系在一起的。因此,在啟蒙思想影響下,君主制可以隨著國(guó)家觀(guān)念的改變與現(xiàn)代國(guó)家制度融為一體。比如,在絕對(duì)君主制時(shí)期,弗里德里希大帝(1740—1786年在位)自稱(chēng)為“國(guó)家第一公仆”。而在歐洲憲政革命的年代,威廉四世(1840—1861年在位)則稱(chēng)自己是“憲法君主”。而且,在一個(gè)世紀(jì)中,像英國(guó)那樣現(xiàn)代意義上的議會(huì)民主制始終沒(méi)有在普魯士建立起來(lái),因而其行政制度現(xiàn)代化并不涉及權(quán)力分割的核心問(wèn)題,它所建立的是一個(gè)融合了君主制與現(xiàn)代民主因素的混合體。