京津冀協(xié)同發(fā)展的全局戰(zhàn)略意義【2】

　　首都的“虹吸效應(yīng)”包括產(chǎn)業(yè)的“虹吸效應(yīng)”和人口領(lǐng)域的“虹吸效應(yīng)”。產(chǎn)業(yè)“虹吸效應(yīng)”或稱產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域的“虹吸效應(yīng)”，它是指受首都地位影響，其科技資源、人才資源、公共服務(wù)資源、信息資源、金融資源對企業(yè)投資具有極大吸引力，從而使區(qū)域產(chǎn)業(yè)向北京集聚的產(chǎn)業(yè)極化效應(yīng)。北京市第三次全國經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)顯示，2013年末，北京市共有從事第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的法人單位63.1萬個，比2008年末增加25.3萬個，增長67.0%。2013年末，北京市第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的法人單位資產(chǎn)總量為122.1萬億元，比2008年末增加57.4萬億元，增長88.8%。值得注意的是，在第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的法人單位資產(chǎn)總量中，金融業(yè)資產(chǎn)總額最大，達(dá)到87.3萬億元，占71.5%，其次是租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)，占比分別為9.7%、3.9%、3.3%。上述數(shù)據(jù)表明，受首都地位影響，產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金迅速向北京集中，同時也帶動了北京非核心產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。更值得關(guān)注的是，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展“虹吸效應(yīng)”的推動下，北京市人口領(lǐng)域的“虹吸效應(yīng)”也日趨嚴(yán)重。第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010年北京外來人口為704.5萬人，其中河北省來京人口最多，為155.9萬人，占常住外來人口的22.1%。此外，2014年北京市人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2014年北京市常住外來人口為818.7萬人，比2010年增長16.21%。由于北京的首都優(yōu)勢，再加上產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“虹吸效應(yīng)”所帶來的較高的就業(yè)承載能力，使得北京人口“虹吸效應(yīng)”呈現(xiàn)增強(qiáng)的態(tài)勢。

　　產(chǎn)業(yè)“虹吸效應(yīng)”引起的產(chǎn)業(yè)過度集聚，尤其是非核心產(chǎn)業(yè)過度集聚，不僅導(dǎo)致北京市低端產(chǎn)業(yè)人口占比過大，加重了人口擁擠程度，同時也進(jìn)一步加劇了交通、環(huán)境壓力，使北京市“大城市病”問題更加突出。《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的核心是有序疏解北京非首都功能，其中的重點(diǎn)是通過京津冀協(xié)同發(fā)展消除北京的產(chǎn)業(yè)與人口的“虹吸效應(yīng)”，這有助于從根本上解決北京所面臨的“大城市病”問題。

　　京津冀協(xié)同發(fā)展有助于消除北京城市空間結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致的“大城市病”。特大城市集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)在形成城市中心的同時，也將隨著集聚經(jīng)濟(jì)擴(kuò)散效應(yīng)的增強(qiáng)而在城市中心外圍形成多個產(chǎn)業(yè)集聚中心，從而推動人口向外圍擴(kuò)散，特大城市也因此從單中心城市轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀行某鞘�。由此可見，特大城市空間結(jié)構(gòu)一般具有顯著的多中心結(jié)構(gòu)特征，以此來分散人口和就業(yè)，降低人口擁擠度和交通擁堵水平。

　　在就業(yè)空間結(jié)構(gòu)方面，目前北京除了城市中心區(qū)外，在其周邊共有5個就業(yè)次中心，說明北京具有多中心城市特征。然而，從就業(yè)次中心的區(qū)位來看，4個就業(yè)次中心分布在三環(huán)路和四環(huán)路沿線，位于遠(yuǎn)郊區(qū)的就業(yè)次中心只有1個。①這意味著就業(yè)次中心與城市中心距離較近，就業(yè)人口仍然集中在二環(huán)到四環(huán)之間，其在緩解人口擁擠和交通擁堵方面沒有產(chǎn)生積極作用。

　　此外，公共資源空間配置不均衡的問題也極為突出。在教育資源配置方面，北京市教委數(shù)據(jù)顯示，2013年北京市高校在校學(xué)生和教職工數(shù)為102萬人，分功能區(qū)看，中心城區(qū)為85.3萬人，占全市總量的83.6%；分隸屬關(guān)系看，央屬高校為63.5萬人，占62.2%。央屬高校主要集中在中心城區(qū)，為58.4萬人，占中心城區(qū)高校人數(shù)的68.5%，占央屬高校人數(shù)的92%。

　　在醫(yī)療資源配置方面，北京市衛(wèi)計委數(shù)據(jù)顯示，2013年全市醫(yī)院共有647個，從業(yè)人員21.5萬人。其中，中心城區(qū)醫(yī)院數(shù)為438家，占全市總量的67.7%，醫(yī)院從業(yè)人員為17.1萬人，占全市的79.5%。駐京部隊的15家三級甲等醫(yī)院全部位于中心城區(qū)，涉及從業(yè)人員3.6萬人。值得注意的是，北京市有近一半的三級醫(yī)院分布在三環(huán)以內(nèi)，這些醫(yī)院的就診人數(shù)占北京市比重超過7成。北京市就業(yè)空間結(jié)構(gòu)及公共資源配置空間結(jié)構(gòu)的不均衡問題，導(dǎo)致中心城區(qū)人口過度擁擠、交通流量過大等問題，給城市環(huán)境帶來了極大的負(fù)面影響。

　　《京津冀協(xié)同發(fā)展綱要》提出，京津冀協(xié)同發(fā)展的核心任務(wù)是疏解首都非核心功能，北京的首都功能主要是政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心，這意味著那些高污染、資源密集型、勞動密集型、低附加值的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)將被疏解到北京周邊或其他地區(qū)。

　　同時，《京津冀協(xié)同發(fā)展綱要》指出，要調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。在該綱要的指導(dǎo)下，北京市通州副中心的建設(shè)已經(jīng)全面啟動，這將極大優(yōu)化北京空間結(jié)構(gòu)。為推動京津冀公共服務(wù)均等化，京津冀三地正在探索將北京優(yōu)質(zhì)教育資源、醫(yī)療資源向津冀均衡配置的機(jī)制。上述推動北京就業(yè)空間結(jié)構(gòu)、公共資源配置空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化政策的落實，將極大地緩解北京市人口、交通和環(huán)境壓力，對解決北京的“大城市病”問題將起到?jīng)Q定性作用。

　　京津冀協(xié)同發(fā)展機(jī)制創(chuàng)新有助于解決產(chǎn)生“大城市病”的體制機(jī)制問題�！按蟪鞘胁　眴栴}解決的關(guān)鍵是要建立疏堵結(jié)合的體制機(jī)制，包括政府激勵機(jī)制和市場推動機(jī)制兩個方面。政府激勵機(jī)制是指地方政府要有動力實施解決“大城市病”的疏堵結(jié)合的政策，如產(chǎn)業(yè)疏解政策、公共資源的共享政策等。市場推動機(jī)制是指在人口流動、交通擁堵和環(huán)境治理方面發(fā)揮市場調(diào)節(jié)機(jī)制的作用，通過價格引導(dǎo)資源的合理配置。

　　北京的“大城市病”問題持續(xù)發(fā)展的根本原因是尚未建立完善的疏堵結(jié)合的體制機(jī)制。在政府激勵機(jī)制方面，由于中央對地方政府及官員的政績考核仍然偏重于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，即GDP增長率，這使得地方政府及官員將主要精力集中在如何提升本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模上，其結(jié)果是北京城市中心區(qū)集聚了大量的非核心產(chǎn)業(yè)。此外，雖然北京擁有大量的高質(zhì)量公共資源，但相對于來自全國的就業(yè)、教育、醫(yī)療等的需求，北京市政府的公共服務(wù)供給能力尚有不足。在缺少政府激勵機(jī)制下，北京市公共服務(wù)供給只能在本地區(qū)小規(guī)模擴(kuò)展，無法通過公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的擴(kuò)散來疏解北京市中心城區(qū)過度集中的公共服務(wù)需求。在市場推動機(jī)制方面，北京市在解決人口擁擠、交通擁堵、環(huán)境污染等問題時，尚未將價格機(jī)制引入治理體系中。如，在人口擁擠度較高的中心城區(qū)，為降低人口擁擠水平，可按照家庭及企業(yè)對人口密度值的貢獻(xiàn)度繳納人口擁擠費(fèi)。同時，該方法也可用于解決交通擁堵問題、環(huán)境污染問題。正是由于缺少市場推動機(jī)制，現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)政策難以阻止各類生產(chǎn)要素進(jìn)入中心城區(qū)，同時市場主體沒有動力來推動各類生產(chǎn)要素向其他地區(qū)疏解。

　　京津冀協(xié)同發(fā)展必然要求市場一體化、構(gòu)建區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈、協(xié)調(diào)環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系、實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。實現(xiàn)上述協(xié)同發(fā)展目標(biāo)，需要區(qū)域之間的協(xié)調(diào)與互補(bǔ)，突破行政區(qū)劃的限制，打破條塊分割、各省市各自為政的格局，建立有效的政府激勵機(jī)制和市場推動機(jī)制。上述機(jī)制實施的一個核心目標(biāo)是疏解首都非核心功能，這相當(dāng)于在北京城市發(fā)展領(lǐng)域構(gòu)建了疏堵結(jié)合的機(jī)制，有助于各類經(jīng)濟(jì)要素在北京地區(qū)實現(xiàn)有效配置，在解決北京“大城市病”問題方面將發(fā)揮極為重要的作用。