二、行政信訪的主要政策功能

行政信訪的實(shí)踐表明，當(dāng)前我國(guó)行政信訪的政策功能主要體現(xiàn)在如下方面：

(一)行政信訪反映的民生訴求影響公共政策內(nèi)容

目前，行政信訪正在逐步發(fā)展成為社會(huì)矛盾的集中反映機(jī)制，現(xiàn)實(shí)社會(huì)的各種焦點(diǎn)問(wèn)題和矛盾基本上都可以在信訪部門得到體現(xiàn)。(13)就當(dāng)前我國(guó)行政信訪的基本內(nèi)容來(lái)看，首當(dāng)其沖是物質(zhì)利益矛盾和民生問(wèn)題，具體地說(shuō)，就是“社會(huì)生活中的直接物質(zhì)資源沖突，與民生問(wèn)題息息相關(guān)”。(14)相對(duì)其他社會(huì)矛盾，民生方面的物質(zhì)利益矛盾對(duì)社會(huì)的影響更為直接，更容易引發(fā)公眾不滿情緒、甚至激烈的社會(huì)沖突。

從信訪人關(guān)注的焦點(diǎn)來(lái)看，主要有“企業(yè)改制、勞動(dòng)及社會(huì)保障問(wèn)題、‘三農(nóng)’問(wèn)題、涉法涉訴問(wèn)題、城鎮(zhèn)拆遷安置問(wèn)題、反映干部作風(fēng)不正和違法亂紀(jì)問(wèn)題、基層機(jī)構(gòu)改革中的問(wèn)題、環(huán)境污染問(wèn)題、部分企業(yè)軍轉(zhuǎn)干部要求解決政治待遇和經(jīng)濟(jì)待遇問(wèn)題”。(15)根據(jù)北京市信訪矛盾分析研究中心的統(tǒng)計(jì)，自2000年到2008年，北京市信訪辦信訪量排名前十位的問(wèn)題分別是：城市管理、三農(nóng)問(wèn)題、工資福利、違法違紀(jì)、城市拆遷、住房問(wèn)題、申訴不滿、社會(huì)糾紛、社會(huì)治安和環(huán)境保護(hù)(16)，(見(jiàn)表2(17))從2009年北京市的信訪情況來(lái)看，涉農(nóng)、歷史問(wèn)題、拆遷、社會(huì)治安、衛(wèi)生等五方面信訪問(wèn)題反映上升，(18)2010年，六類問(wèn)題同比上升，按照同比上升的幅度它們依次是城市管理問(wèn)題、拆遷安置問(wèn)題、涉農(nóng)問(wèn)題、勞動(dòng)社保問(wèn)題、住房問(wèn)題、涉法涉訴問(wèn)題。(19)這些表明，信訪活動(dòng)集中反映的社會(huì)矛盾與相關(guān)學(xué)者提出的當(dāng)前中國(guó)的十大民生問(wèn)題——“反腐倡廉、安居工程、就業(yè)問(wèn)題、醫(yī)療體制、教育問(wèn)題、文化建設(shè)、食品安全、貧富分化、環(huán)境污染、社會(huì)治安”(20)——具有高度吻合性，據(jù)此可以認(rèn)為，行政信訪工作已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)良善治理時(shí)期。

信訪活動(dòng)的問(wèn)題特征，映射出當(dāng)前民眾的普遍利益訴求和社會(huì)的重要矛盾，由此使得這些問(wèn)題不僅成為我國(guó)政府制定和實(shí)施相關(guān)公共政策的重要依據(jù)，而且成為政府制定和實(shí)施相關(guān)公共政策的契機(jī)和動(dòng)力。這就表明，信訪的民生問(wèn)題特征，實(shí)際上體現(xiàn)的是公共訴求，凝聚的是社情民意，信訪人群的顯著特征，則凸顯了社會(huì)發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際狀況和弊端。顯然，這些問(wèn)題的解決已經(jīng)“不是一個(gè)單純的經(jīng)濟(jì)性社會(huì)問(wèn)題，而是一個(gè)需要調(diào)整公共政策方向、政府考績(jī)標(biāo)準(zhǔn)和公共財(cái)政投入重點(diǎn)，以改善民生為指針去發(fā)展社會(huì)和管理社會(huì)的政治性社會(huì)問(wèn)題”(21)，是政府的公共政策議題，由此也使得信訪工作與公共政策具有高度的關(guān)聯(lián)性和契合性，使得行政信訪起著匯聚公共政策信息，聚合公共政策議題，反映民生政策訴求的作用，進(jìn)而對(duì)公共決策者準(zhǔn)確把握社會(huì)矛盾，選擇恰當(dāng)政策方案具有重要的導(dǎo)向和推進(jìn)功能。

(二)行政信訪有助于優(yōu)化政府部門的公共政策過(guò)程

行政信訪不僅對(duì)公共政策內(nèi)容具有重要影響，而且對(duì)于包括公共政策制定、執(zhí)行和調(diào)整等環(huán)節(jié)在內(nèi)的公共政策過(guò)程也具有積極優(yōu)化功能。

首先，行政信訪有助于優(yōu)化公共決策過(guò)程。行政信訪的實(shí)踐表明，它對(duì)于公共決策具有政策咨詢和決策參考功能。行政信訪的這一功能主要體現(xiàn)在：一、行政信訪有助于提煉政策問(wèn)題。通常情況下，公共部門可供支配的資源是有限的，不可能同時(shí)針對(duì)每一個(gè)具體社會(huì)問(wèn)題采取同等強(qiáng)度的政策措施。政策過(guò)程理論表明，特定社會(huì)問(wèn)題只有成為政策問(wèn)題之后，才可能成為正式的政策議程。信訪活動(dòng)中的民意反映和反饋、信訪工作的親民特點(diǎn)，使信訪制度對(duì)社會(huì)矛盾、社會(huì)問(wèn)題和沖突具有高度的敏感性，這種敏感性有助于決策者及時(shí)察覺(jué)和準(zhǔn)確診斷政策問(wèn)題；二、行政信訪可以為決策目標(biāo)設(shè)置和政策方案擬訂提供參照。特定的政策總是為實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)而制定的，行政信訪工作的特點(diǎn)，使得它在反映和把握社會(huì)矛盾方面具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，因而能夠?yàn)檎�府科學(xué)合理決策提供獨(dú)到的參考意見(jiàn)。

其次，行政信訪有助于優(yōu)化公共政策的執(zhí)行過(guò)程。在社會(huì)生活中，信訪人的信訪活動(dòng)在某種程度上是因?yàn)檎�策�?zhí)行不當(dāng)引發(fā)的。行政信訪工作顯示，在公共政策執(zhí)行過(guò)程中，某些執(zhí)行人員素質(zhì)低下，處理問(wèn)題不當(dāng)，尤其容易激起當(dāng)事人的怨憤，從而引發(fā)社會(huì)矛盾。實(shí)際上，原本正當(dāng)合理的公共政策，如果運(yùn)作不規(guī)范，激發(fā)了社會(huì)問(wèn)題又沒(méi)有及時(shí)妥善解決，就很容易引發(fā)公眾對(duì)特定公共政策本身甚至政策執(zhí)行者的抵觸甚至逆反情緒。這種抵觸和逆反心理積累到一定程度，就會(huì)引發(fā)信訪活動(dòng)甚至信訪矛盾。一旦出現(xiàn)這種情況，相關(guān)政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其工作人員常常會(huì)受到來(lái)自公眾和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的雙重壓力，從而因之調(diào)整既有政策執(zhí)行方案，糾正不合理的政策執(zhí)行行為。

再次，行政信訪有助于促進(jìn)公共政策調(diào)整。當(dāng)制定和付諸實(shí)施的公共政策在不同程度上不符合民眾合理訴求，難以解決社會(huì)矛盾和實(shí)際問(wèn)題時(shí)，就可能觸發(fā)信訪活動(dòng)，使得利益相關(guān)者通過(guò)信訪活動(dòng)來(lái)表達(dá)自己的意見(jiàn)和利益訴求。社會(huì)公眾這種定向性的信訪行為，雖然主觀意愿在于維護(hù)或者實(shí)現(xiàn)自己的利益，實(shí)際上也是對(duì)既有公共政策效果的信息反饋。一般來(lái)說(shuō)，對(duì)于特定政策持續(xù)而強(qiáng)烈的反饋，客觀上能夠增強(qiáng)有關(guān)政府部門對(duì)公民意見(jiàn)和訴求的回應(yīng)性，為公共政策調(diào)整提供合理依據(jù)，從而促使這些部門重新檢討、合理調(diào)整和積極優(yōu)化相關(guān)公共政策。就行政信訪實(shí)現(xiàn)的公共政策反饋來(lái)看，其政策調(diào)整功能主要在于：一方面，信訪能夠促進(jìn)相關(guān)部門重新界定政策問(wèn)題。對(duì)政策問(wèn)題的準(zhǔn)確把握，是公共政策科學(xué)合理的前提。如果這一前提出現(xiàn)偏差，那么即便政策過(guò)程再完善、程序再健全，對(duì)于社會(huì)問(wèn)題的解決和信訪矛盾的化解都于事無(wú)補(bǔ)。行政信訪實(shí)踐表明，如果社會(huì)公眾對(duì)特定公共政策持不滿甚至拒絕態(tài)度，那么，行政信訪機(jī)構(gòu)往往會(huì)收到相關(guān)民意反饋信息，如果這些信息具有數(shù)量龐大、內(nèi)容針對(duì)性強(qiáng)、表現(xiàn)形式激烈等特點(diǎn)，那就表明相關(guān)部門的政策問(wèn)題界定存在瑕疵甚至偏差。正是通過(guò)行政信訪渠道，公共政策反饋的信息可以在一定程度上促使政策制定者和相關(guān)職能部門認(rèn)真反思甚至重新界定既有公共政策問(wèn)題。

另一方面，行政信訪能夠促使決策者和相關(guān)職能部門重新審視甚至調(diào)整政策目標(biāo)。公共政策具有明確的目標(biāo)和方向性。一般來(lái)說(shuō)，政策的具體目標(biāo)總是在與相關(guān)社會(huì)政治價(jià)值取向的聯(lián)系中得到體現(xiàn)的。在深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)施以民生為主題的社會(huì)建設(shè)過(guò)程中，緩解社會(huì)資源和財(cái)富分配不公導(dǎo)致的民眾心理落差，消除由此而產(chǎn)生的社會(huì)穩(wěn)定隱憂，“實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)相互促進(jìn)的協(xié)同發(fā)展”，是當(dāng)前制定公共政策必須遵循的總體目標(biāo)。因此，如果特定的政策被實(shí)踐證明是違背科學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)和價(jià)值取向的，那么，相關(guān)政策主體可能就會(huì)受到來(lái)自行政信訪形成的壓力，重新審視特定政策的目標(biāo)定位，甚至重新擬定和實(shí)施政策。

(三)行政信訪的公眾參與特點(diǎn)提升公共政策的民主程度

就其基本表征來(lái)看，信訪活動(dòng)不同于公共政策通常具有的公共性特點(diǎn)。行政信訪通常直接和直觀反映的大多是公民的私利訴求，是信訪人關(guān)心的現(xiàn)實(shí)利益問(wèn)題，因此，信訪活動(dòng)通常表現(xiàn)為信訪人主張、維護(hù)或者要求救濟(jì)私人權(quán)益的公民個(gè)體或群體行為。“作為滿足和實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利訴求的特定行政制度，行政信訪制度在實(shí)現(xiàn)公民關(guān)于公益訴求的同時(shí)，更多的是滿足和實(shí)現(xiàn)公民的私益訴求。在這其中，公共利益與私人利益的矛盾性是顯而易見(jiàn)的。”(22)不過(guò)，當(dāng)人們把信訪工作置于公共政策視野范圍內(nèi)予以考量時(shí)，可以發(fā)現(xiàn)，信訪工作實(shí)際是在協(xié)調(diào)公共利益與公民私人利益之間的關(guān)系，或者說(shuō)，行政信訪影響公共政策的過(guò)程，實(shí)際是將民生問(wèn)題的“‘我的主張’轉(zhuǎn)化為‘我們的主張’”(23)的過(guò)程。

由此可見(jiàn)，作為實(shí)現(xiàn)公民私人權(quán)益和社會(huì)民生的特定制度安排，行政信訪的內(nèi)涵價(jià)值及其與公共政策之間呈現(xiàn)出“私益”與“公益”的矛盾統(tǒng)一辯證關(guān)系。盡管公共政策具有公共性和權(quán)力性特征，但是政府需要通過(guò)采用公民參與等民主治理方式來(lái)實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公民的個(gè)人利益，從而強(qiáng)化政治權(quán)力的權(quán)威和合法性基礎(chǔ)。盡管公民的信訪或維權(quán)行為背后隱藏著“私利”目標(biāo)，但是，他們的行為同時(shí)具有維護(hù)公眾利益的實(shí)際效果，信訪人的“信訪活動(dòng)已經(jīng)帶有較強(qiáng)的政治參與的意味，他們行為目標(biāo)、性質(zhì)及其主體認(rèn)知也很可能已經(jīng)發(fā)生了變化”。(24)這些變化使得“私權(quán)”與“公權(quán)”呈現(xiàn)相反相成的辯證聯(lián)系特點(diǎn)，使得信訪人的“私益”與社會(huì)的“公益”在矛盾性中蘊(yùn)含著同一性，從而使得以實(shí)現(xiàn)私人利益為出發(fā)點(diǎn)的信訪活動(dòng)，轉(zhuǎn)化為促進(jìn)公共政策和國(guó)家治理民主發(fā)展這一公共利益目標(biāo)和要求的政治后果。

如果把行政信訪看作一個(gè)場(chǎng)域，那么可以說(shuō)，它為政府與公民的互動(dòng)提供了重要場(chǎng)所。在這里，政府與公民的互動(dòng)充滿了復(fù)雜性，“是一個(gè)策略性互動(dòng)與相互博弈的過(guò)程，它們之間的關(guān)系……致使中國(guó)的政治生態(tài)保持了長(zhǎng)時(shí)段的動(dòng)態(tài)平衡，從而呈現(xiàn)出一種特殊的政治邏輯”。(25)在這種特殊的政治邏輯主導(dǎo)下，社會(huì)各個(gè)階層、尤其是弱勢(shì)群體通過(guò)信訪渠道表達(dá)利益訴求，參與和影響政策過(guò)程，而政府則通過(guò)公共政策將相關(guān)主體及其訴求納入政策過(guò)程，以強(qiáng)化自身的政治合法性基礎(chǔ)，提高相關(guān)公共政策的民意程度。

正因?yàn)槿绱�，信訪活動(dòng)中的公民有序政治參與與公共政策的質(zhì)量和效度常常具有直接相關(guān)性�！肮�民參與可使政府公共部門更能反映民眾關(guān)心的問(wèn)題，解決民眾與政府的沖突，促使公共決策的合法化，并提高政府的行政能力�！庇纱丝梢�(jiàn)，在此，“公民參與是一種表達(dá)公民意愿、影響政府決策、制約政府權(quán)力的政治行為，體現(xiàn)自下而上的民主決策精神”。(26)正因?yàn)槿绱�，行政信訪作為我國(guó)社會(huì)主義民主的特定政治設(shè)置，已經(jīng)成為公民有序參與公共政策、實(shí)現(xiàn)民主治理的特定機(jī)制，它生動(dòng)而強(qiáng)烈地體現(xiàn)著公共政策、尤其是公共決策的人民民主價(jià)值取向，而行政信訪所影響的公共政策及其變化，相當(dāng)程度上恰恰是其蘊(yùn)含的公民有序政治參與的民主內(nèi)涵和治理民主精神的政策性外化。

(四)行政信訪的靈活變通特點(diǎn)調(diào)適公共政策的合法合理

依法治國(guó)是我國(guó)的基本國(guó)策，依法行政是依法治國(guó)的重要內(nèi)容。在行政實(shí)踐中，全面推進(jìn)依法行政，必須堅(jiān)持政策合法性與政策合理性相統(tǒng)一，這是現(xiàn)代社會(huì)建構(gòu)和良善治理的基本需求，也是衡量政府治理能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。

然而，在社會(huì)治理過(guò)程中，公共政策的合法性與合理性并非總是一致的，兩者之間的內(nèi)在張力，常常形成政策合法性與合理性二律背反的困境。這種困境，既會(huì)釀成政府治理社會(huì)的現(xiàn)實(shí)難題，也會(huì)引發(fā)社會(huì)公眾對(duì)政府決策的微詞，從而使社會(huì)公眾的不滿情緒以“隱性”方式蔓延，形成“隱性”信訪矛盾，甚至進(jìn)一步使利益相關(guān)者采用“集體訪”、“越級(jí)訪”方式解決政策困境。

在公共政策合理性與合法性的困境中，行政信訪既可以是公眾反映公共政策不合理或不合法之處的渠道，也可以是達(dá)成公共政策合法性與合理性有機(jī)結(jié)合的調(diào)適者。行政信訪的這種角色主要表現(xiàn)為：在政策過(guò)程、尤其是政策執(zhí)行過(guò)程中，信訪工作可以利用自己特有優(yōu)勢(shì)，有效化解公共政策的“合法與合理”的張力困境導(dǎo)致的社會(huì)矛盾。

比如，在城鄉(xiāng)建設(shè)征地補(bǔ)償中，補(bǔ)償安置政策從總體上看是符合法治規(guī)定的，體現(xiàn)了特定區(qū)域內(nèi)人人平等的原則。但是，這一政策卻可能因?yàn)楹雎粤四承┨厥馇闆r——對(duì)普通村民與溫室大棚種植戶、對(duì)普通耕地與果園實(shí)行一刀切的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而導(dǎo)致實(shí)際上的不平等，因?yàn)楹笳呤蔷哂泻芨呓?jīng)濟(jì)效益的拆遷戶。再比如，計(jì)劃生育是基本國(guó)策，也是每一個(gè)公民的基本義務(wù)，違背這一國(guó)策的婚育都是違法的行為。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，實(shí)際上存在某些早育、超生的情況，如果嚴(yán)格按照既定政策來(lái)對(duì)待，早育和超生的孩子的戶口、升學(xué)和就業(yè)無(wú)疑會(huì)受到嚴(yán)重影響。在信訪工作實(shí)踐中，基于此類問(wèn)題的信訪事項(xiàng)并不少見(jiàn)，而如何在不違反法律和政策的前提下，最大限度為來(lái)信來(lái)訪者解決實(shí)際問(wèn)題，成為信訪工作人員的重要工作。

就其本質(zhì)而言，對(duì)于這類問(wèn)題的處理，實(shí)際上是如何在政策的合法性與現(xiàn)實(shí)的合理性之間進(jìn)行恰當(dāng)調(diào)適，以降低政府決策合法性與現(xiàn)實(shí)存在合理性之間的張力，化解由此導(dǎo)致的社會(huì)矛盾。在這方面，行政信訪工作的務(wù)實(shí)性和靈活性，可以使很多社會(huì)問(wèn)題和矛盾在不違背既定政策的前提下得到妥善解決，從而使公共政策在合法性與合理性之間達(dá)到一定的調(diào)適性平衡。

行政信訪之所以能夠在政策合法性與合理性之間發(fā)揮調(diào)適功能，是因?yàn)樾旁L制度具有特定的靈活變通性，雖然這一特征被有些學(xué)者冠以“人治”之名，并以“法治”的前提預(yù)設(shè)對(duì)其進(jìn)行批評(píng)。然而，信訪制度與司法制度存在制度屬性、實(shí)際功能和價(jià)值取向的差異，由此使得兩者在中國(guó)社會(huì)管理實(shí)踐中的側(cè)重點(diǎn)有所不同。實(shí)際上，在民主政治意義上相互有機(jī)聯(lián)系的“人治”與“法治”，實(shí)為民主治理的兩種方式，在我國(guó)民主政治建設(shè)中，其基本目的具有一致性，差異的只是路徑形式，因此，在強(qiáng)調(diào)“法治”至上，實(shí)行依法治國(guó)方略的同時(shí)，也需要高度重視“人”的因素在法治中的作用，實(shí)現(xiàn)“以人為本”與“依法治國(guó)”的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)法律法規(guī)與公共政策的共治功能，實(shí)現(xiàn)人與制度的共同促進(jìn)，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)的良善治理。就此而言，尤其需要認(rèn)真對(duì)待行政信訪的行政治理特點(diǎn)，切實(shí)認(rèn)識(shí)它在公共政策合法性與合理性原則張力關(guān)系中的調(diào)適角色，理性對(duì)待信訪制度在促進(jìn)社會(huì)建設(shè)和法治進(jìn)程中的作用。