【作者簡介】王浦劬，北京大學(xué)政府管理學(xué)院，北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所(北京100871)；龔宏齡，北京大學(xué)政府管理學(xué)院(北京100871)。

【內(nèi)容提要】行政信訪工作在不同的歷史時(shí)期服從和服務(wù)于不同的社會(huì)主題，它的中心工作和主要功能因此呈現(xiàn)出發(fā)展階段的差異性。從社會(huì)動(dòng)員到以民生為重點(diǎn)的社會(huì)治理時(shí)期，行政信訪的工作重心逐漸從收發(fā)信件向影響公共政策轉(zhuǎn)變。信訪工作實(shí)踐表明，目前，行政信訪對公共政策的內(nèi)容、過程、價(jià)值調(diào)適和政策調(diào)整已經(jīng)具有重要影響。與此同時(shí)，由于多方面原因，行政信訪的政策功能也受到若干因素制約。為此，完善和提升行政信訪的政策功能，是優(yōu)化行政信訪、進(jìn)而優(yōu)化公共政策的重要途徑。

【關(guān) 鍵 詞】行政信訪；公共政策；功能作用

信訪是中國特色的政治與社會(huì)管理工作和制度。從概念的界定來看，信訪有廣義、狹義之分。廣義的信訪是指“人民群眾向各級(jí)黨委、政府、人大、公檢法機(jī)關(guān)、人民政協(xié)、人民團(tuán)體、新聞媒體等機(jī)構(gòu)以各種方式反映情況，提出意見、建議、要求和申訴、控告或檢舉的活動(dòng)”。①狹義的信訪也稱行政信訪，是指“公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)”。②本文討論的信訪，是狹義的信訪即行政信訪。

信訪工作和制度產(chǎn)生于特定的歷史背景和社會(huì)環(huán)境，隨著時(shí)代的變遷和社會(huì)矛盾的變化，行政信訪的功能及其在國家政治生活中的地位也相應(yīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，從制度建立之初的信息傳達(dá)，到文革后期的撥亂反正，到改革開放之初服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)中心任務(wù)，再到新時(shí)期著力維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、化解社會(huì)矛盾，信訪工作的重心和功能隨著社會(huì)發(fā)展主題的深化而發(fā)展。

當(dāng)前，我國社會(huì)正處于深入貫徹實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的戰(zhàn)略時(shí)期，在這一時(shí)期，社會(huì)主題和社會(huì)矛盾的發(fā)展呈現(xiàn)新的形態(tài)和特點(diǎn)，由此使得行政信訪與公共政策形成緊密的關(guān)聯(lián)性，行政信訪呈現(xiàn)重要的政策功能。分析行政信訪的政策功能，無論對于深化行政信訪工作性質(zhì)和功能的認(rèn)知，還是對于提升公共決策的科學(xué)性和民主性，都具有重要意義。

一、行政信訪工作重心的變遷：從收發(fā)信件到影響公共政策

行政信訪機(jī)構(gòu)起初是作為一個(gè)秘書性機(jī)構(gòu)而產(chǎn)生的，主要起著收發(fā)信件和接待來訪的作用，是黨和政府溝通和聯(lián)系群眾的通道和紐帶。

1951年，毛澤東在“五月批示”中指出：“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當(dāng)?shù)奶幚�，滿足群眾的正當(dāng)要求，要把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強(qiáng)和人民聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心、置之不理的官僚主義的態(tài)度。”③同年6月，政務(wù)院頒布《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》，明確規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)該密切地聯(lián)系人民群眾，全心全意地為人民服務(wù)；并應(yīng)鼓勵(lì)人民群眾監(jiān)督自己的政府和工作人員。因此，各級(jí)人民政府對于人民的來信或要求見面談話，均應(yīng)熱情接待，負(fù)責(zé)處理。”④這是新中國第一部關(guān)于信訪工作的規(guī)范性法律文件，由此成為信訪的制度源頭，從而初步奠定了新中國信訪制度的基本框架。毛澤東的“五月批示”，加上政務(wù)院的決定，確定了行政信訪工作的性質(zhì)、任務(wù)和功能，為信訪工作的開展指明了方向。

在長期的發(fā)展過程中，行政信訪工作經(jīng)歷了多次嬗變，在不同的歷史時(shí)期，信訪工作重心不盡相同，因而具有歷時(shí)性特點(diǎn)。盡管如此，行政信訪也具有共時(shí)性特點(diǎn)，即信訪工作重心很大程度取決于當(dāng)時(shí)社會(huì)發(fā)展主題、社會(huì)矛盾的主要內(nèi)容和信訪問題的特點(diǎn)，信訪工作的基本方式是單獨(dú)地解決和化解一個(gè)個(gè)信訪問題和矛盾。

新世紀(jì)以來，我國社會(huì)進(jìn)入了新的歷史發(fā)展時(shí)期，經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益格局和思想觀念發(fā)生了巨大變化。這些變化激發(fā)了社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步的巨大活力，也使得社會(huì)問題和利益矛盾呈現(xiàn)新的特征。從信訪工作的角度來看，這些新的特征主要體現(xiàn)在：

1.社會(huì)矛盾行為主體呈現(xiàn)群體性。與過去自發(fā)而相對分散的社會(huì)矛盾相比，當(dāng)前社會(huì)矛盾的群體性特征顯著增強(qiáng)。“隨著利益的分化與調(diào)整，矛盾個(gè)體在利益選擇面前，往往會(huì)為共同的利益集聚起來，使社會(huì)個(gè)體矛盾演變?yōu)槿后w矛盾�！雹輷�(jù)北京市信訪辦公室和信訪矛盾分析中心統(tǒng)計(jì)，從2000年到2008年，聯(lián)名信增長49.6％、年均增長6.2％，集體訪增長152％、年均增長20％。⑥(見表1，2009年和2010年聯(lián)名信和集體訪數(shù)量雖然有所下降，但依然很高)聯(lián)名信和集體訪占總體信訪量的比重也位居高位，在“十一五”期間，聯(lián)名信涉及人次占來信總?cè)舜伪戎卦?5％以上，集體訪涉及人次占來訪總?cè)舜伪戎氐?0％以上。⑦聯(lián)名信和集體訪總量逐年增多，表明社會(huì)矛盾的行為主體從個(gè)體性逐漸向群體性發(fā)展。

2.社會(huì)矛盾所涉問題呈現(xiàn)相似性。行政信訪中的重信、重訪量是衡量社會(huì)矛盾總體態(tài)勢的重要指標(biāo)，它顯示著社會(huì)矛盾的集中程度。根據(jù)北京市信訪部門的相關(guān)統(tǒng)計(jì)，2000年至2008年間，北京市重信數(shù)量居前十位的問題是：違法違紀(jì)、三農(nóng)問題、工資福利、城市拆遷、住房問題、城市管理、申訴不滿、社會(huì)糾紛、歷史積案和勞動(dòng)爭議問題；重訪數(shù)量居前十位的問題分別是：城市拆遷、申訴不滿、歷史積案、住房問題、社會(huì)糾紛、違法違紀(jì)、工資福利、社會(huì)治安和城市管理問題。⑧顯然，信訪人所反映的社會(huì)問題具有較高的相似性，表明社會(huì)矛盾和問題并非分散和孤立的。

3.社會(huì)矛盾發(fā)生原因呈現(xiàn)同源性。雖然當(dāng)前社會(huì)矛盾生成的具體誘因錯(cuò)綜復(fù)雜，但是，社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的失衡，卻是觸發(fā)和加劇社會(huì)矛盾的基本原因。世界現(xiàn)代化的發(fā)展歷程表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不等于社會(huì)發(fā)展，單純的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不等于社會(huì)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。就我國來看，收入分配、就業(yè)機(jī)制、教育事業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、社會(huì)保障和其他社會(huì)事業(yè)的建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是當(dāng)前社會(huì)矛盾凸顯、社會(huì)沖突頻發(fā)的共同原因，也是實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)全面協(xié)調(diào)進(jìn)步所面臨的共同挑戰(zhàn)。

4.社會(huì)矛盾基本屬性呈現(xiàn)同質(zhì)性。“人們?yōu)橹畩^斗的一切，都同他們的利益有關(guān)�！雹釓漠�(dāng)前的社會(huì)矛盾屬性來看，絕大多數(shù)屬于人民內(nèi)部的利益矛盾。就其利益關(guān)系屬性看，從根本上講，我國人民的利益是一致的，因此，社會(huì)矛盾具有可協(xié)調(diào)性和非對抗性。與此同時(shí)，我們也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展導(dǎo)致利益主體多元化，社會(huì)階層的分化，社會(huì)成員的利益差別化，這種發(fā)展往往導(dǎo)致和深化利益矛盾�！安煌�的利益追求容易引發(fā)利益主體之間發(fā)生更多的矛盾。在今后一個(gè)時(shí)期里，各社會(huì)主體圍繞利益問題而引發(fā)的矛盾將日益增多和表面化，并以此構(gòu)成我國一切社會(huì)矛盾的基礎(chǔ)，成為社會(huì)矛盾的主要方面。”⑩

新時(shí)期我國社會(huì)矛盾的這些特征，使得它們逐步從單項(xiàng)社會(huì)問題逐步發(fā)展成為特定政策問題，從而形成了與政府公共政策的高度相關(guān)性，“社會(huì)矛盾越來越體現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性、群體性的特征。也越來越與領(lǐng)導(dǎo)決策、公共政策緊密相關(guān)”。(11)而社會(huì)矛盾的公共政策趨向，則大大提高了信訪工作與公共政策的關(guān)聯(lián)性，其主要體現(xiàn)在：

首先，公共政策內(nèi)容存在的問題或瑕疵，往往成為觸發(fā)信訪矛盾的政策因素。公共政策缺位或前后政策脫節(jié)，可能形成公民權(quán)利保障的盲區(qū)，使社會(huì)矛盾的緩解缺乏政策依據(jù)；某些公共政策內(nèi)容脫離實(shí)際甚至扭曲實(shí)際利益關(guān)系，很難實(shí)現(xiàn)公民的利益訴求，使得這些公共政策本身成為社會(huì)矛盾和利益矛盾的引發(fā)因素；特定公共政策被束之高閣，或者相應(yīng)的社會(huì)問題和信訪矛盾不能及時(shí)有效通過政策調(diào)整加以化解，也會(huì)激起民怨；轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)迅速發(fā)展變化，公共政策的前瞻性常常容易轉(zhuǎn)變?yōu)闇�后性，難以適應(yīng)快速變化的社會(huì)形勢和社會(huì)關(guān)系，從而延緩或阻滯社會(huì)矛盾的有效化解，甚至引發(fā)一些新的信訪矛盾和沖突。

其次，公共政策過程存在的問題，會(huì)成為引發(fā)信訪矛盾的政策誘因。在公共政策制定和政府決策過程中，程序缺省或程序不當(dāng)，會(huì)降低政策的公信力和執(zhí)行力，影響預(yù)期的政策效果；在公共政策執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行者的“選擇性執(zhí)行”，使不同時(shí)期、不同群體和不同區(qū)域的政策受眾受到差異性對待，由此造成滋生社會(huì)矛盾的溫床，進(jìn)而引發(fā)規(guī)模性信訪事件；在公共政策調(diào)整過程中，某些政策背離既定政策目標(biāo)，或者缺乏解決相關(guān)社會(huì)矛盾和問題的有效性，而且經(jīng)過公共政策執(zhí)行和反饋過程，這種政策缺陷并未得到正確調(diào)整和彌補(bǔ)，由此不僅浪費(fèi)了政策資源，而且深化了社會(huì)矛盾，貽誤了解決問題的有利時(shí)機(jī)。

再次，社會(huì)矛盾和問題沒有及時(shí)得到政府相關(guān)部門高度重視并上升為公共政策議題，也是導(dǎo)致信訪矛盾發(fā)展甚至激化的重要原因。在社會(huì)生活中，人們每天都會(huì)面臨各種不同的社會(huì)問題，它們各自對公眾有著不同程度的影響，但是，并非所有社會(huì)問題都會(huì)得到政府相關(guān)決策者察覺并受到足夠重視，因而并非所有社會(huì)問題都會(huì)及時(shí)列入政策議程，成為政策議題。就此而言，政策的調(diào)控范圍實(shí)際上難以覆蓋普遍存在的社會(huì)問題，從而容易產(chǎn)生公共政策制定和調(diào)控的盲區(qū)，使得相當(dāng)一部分社會(huì)問題游離于政策調(diào)控范圍之外，難以通過公共政策加以有效解決。在這種情況下，決策者和公共政策的滯后性和盲區(qū)性，就會(huì)成為社會(huì)矛盾的誘發(fā)甚至激化的原因。

社會(huì)矛盾與公共政策的這種緊密關(guān)聯(lián)性，使得治理社會(huì)矛盾和沖突的重要思路之一，就在于正確有效地制定、實(shí)施以及調(diào)整公共政策，協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，“加大從政策層面解決信訪突出問題的力度，推進(jìn)群體性利益訴求矛盾解決”。(12)這就使得集中解決社會(huì)矛盾和問題的行政信訪工作越來越具有政策功能，由此使得以信訪工作從解決單個(gè)信訪問題，逐步向影響公共政策轉(zhuǎn)化，因此，強(qiáng)化和提升信訪的政策功能，以優(yōu)化信訪來優(yōu)化公共政策，實(shí)現(xiàn)信訪矛盾和問題的政策性化解，成為提高信訪工作水平，提升公共政策質(zhì)量，解決社會(huì)矛盾和糾紛的重要途徑。