四、完善和強(qiáng)化行政信訪影響公共政策功能的建議

如上所述，我國(guó)的行政信訪對(duì)于公共政策已經(jīng)形成重要影響，從而逐步有效地優(yōu)化著公共政策。但是，由于各種因素的制約，行政信訪影響公共政策的力度和效果仍然存在明顯的局限性。為了進(jìn)一步發(fā)揮行政信訪對(duì)于公共政策科學(xué)化、民主化的積極影響和作用，需要多方面完善行政信訪影響公共政策的功能和機(jī)制。

(一)明確行政信訪參與公共政策的功能定位

從行政信訪影響公共政策的諸多約束因素來(lái)看，核心在于行政信訪在政治體系中的功能定位問(wèn)題。迄今為止，行政信訪的政策功能尚未獲得明確的法律定位，這就使得信訪功能的充分發(fā)揮和權(quán)責(zé)能的合理匹配面臨著制度性困境。在實(shí)際政治生活中，行政信訪承擔(dān)了一系列廣泛職能，涉及范圍幾乎涵蓋了社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的所有社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突，這種功能的擴(kuò)散實(shí)際也模糊了它在政治體系中的法律定位。

國(guó)務(wù)院《信訪條例》第六條規(guī)定，行政信訪具有“研究、分析信訪情況，開(kāi)展調(diào)查研究，及時(shí)向人民政府提出完善政策和改進(jìn)工作的建議”的職能，盡管如此，這一規(guī)定還是原則性的。要強(qiáng)化行政信訪對(duì)公共政策的影響，首先面臨的問(wèn)題是對(duì)于行政信訪的政策功能進(jìn)行進(jìn)一步明確而具體的法律定位。這一問(wèn)題不僅是破解信訪難題的關(guān)鍵，也是強(qiáng)化行政信訪對(duì)公共政策影響力的重要前提。對(duì)此，應(yīng)該在分析我國(guó)行政信訪歷史發(fā)展邏輯的基礎(chǔ)上，結(jié)合行政信訪當(dāng)前所處的時(shí)代背景和社會(huì)形勢(shì)考察確定。

如前所述，我國(guó)的行政信訪制度創(chuàng)建以來(lái)，先后經(jīng)歷了“大眾動(dòng)員型信訪、撥亂反正型信訪、安定團(tuán)結(jié)型信訪”(32)等發(fā)展階段�？傮w上看，行政信訪的發(fā)展可以1978年劃界，在此之前，信訪主要承擔(dān)著政府了解社情民意和進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員的功能，在此之后，行政信訪的功能主要是化解社會(huì)矛盾、實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)、監(jiān)督政府工作、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。隨著時(shí)代的發(fā)展和社會(huì)矛盾的變化，當(dāng)前，行政信訪正逐漸向參與政策過(guò)程、實(shí)現(xiàn)社會(huì)綜合治理的方向轉(zhuǎn)變，行政信訪對(duì)公共政策和政策過(guò)程具有重要影響。盡管如此，這并不意味著行政信訪可以完全左右具體的政策結(jié)果，直接代替決策者進(jìn)行決策，甚至承擔(dān)政策執(zhí)行的職能。具體而言，行政信訪通過(guò)信息搜集和聚合為政府決策提供真實(shí)、廣泛的信息資源；通過(guò)對(duì)社會(huì)矛盾的分析研究，為政府決策提供參考意見(jiàn)，對(duì)尚未進(jìn)入政策視野的問(wèn)題提出政策動(dòng)議；通過(guò)縱橫雙向的溝通協(xié)調(diào)，為政策出臺(tái)爭(zhēng)取政治支持，為政策施行爭(zhēng)取公眾的認(rèn)可和協(xié)助；通過(guò)對(duì)重大決策的信訪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共政策的源頭性監(jiān)督；通過(guò)辦信接訪時(shí)的規(guī)勸和解說(shuō)，促進(jìn)政策宣傳，加深群眾對(duì)公共政策的理解和合理運(yùn)用；通過(guò)政策系統(tǒng)運(yùn)行回路的持續(xù)影響力，以信訪形式實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行效果的信息反饋，從而形成政策調(diào)整的動(dòng)因和契機(jī)。據(jù)此可見(jiàn)，行政信訪的政策功能是優(yōu)化政策而不是替代政策，是參與政策過(guò)程而不是主持政策過(guò)程，簡(jiǎn)言之，行政信訪實(shí)際是通過(guò)參與公共政策過(guò)程、提供相應(yīng)信息和咨詢意見(jiàn)，通過(guò)優(yōu)化公共政策，來(lái)實(shí)現(xiàn)行政信訪在民主治理和社會(huì)建設(shè)中的功能。行政信訪的這些政策功能特點(diǎn)，應(yīng)該成為對(duì)其進(jìn)行法律定位的基本依據(jù)。

(二)加強(qiáng)對(duì)信息的收集聚合和對(duì)政策問(wèn)題的分析

社會(huì)問(wèn)題和矛盾轉(zhuǎn)化為政策問(wèn)題，是公共政策制定的首要環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)的順利進(jìn)行需要滿足兩個(gè)條件：其一，進(jìn)入政策制定議程的社會(huì)問(wèn)題必須能夠反映公眾普遍的意見(jiàn)訴求，具有一定的廣泛性和普遍性；其二，政府需要認(rèn)識(shí)到這些社會(huì)問(wèn)題的重要性和緊迫性，從而將這些社會(huì)問(wèn)題及時(shí)納入政策制定議程。

因此，要加強(qiáng)信訪工作對(duì)于公共政策的影響，首要的任務(wù)是加強(qiáng)對(duì)信訪信息的收集、匯總和分析。一般來(lái)說(shuō)，真實(shí)而全面的信息，是政府科學(xué)決策的必要前提，也是對(duì)既有不合理政策進(jìn)行調(diào)整和完善的依據(jù)。而群眾信訪活動(dòng)所反映的問(wèn)題，往往涉及社會(huì)生活的方方面面，相對(duì)能夠真實(shí)、有效地反映社會(huì)和政治生活的原始形態(tài)，為政府決策和政策調(diào)整提供豐富的第一手材料。

盡管如此，信訪人所反映的問(wèn)題和訴求是多種多樣和形形色色的；行政信訪作為一種制度化的民意表達(dá)渠道，與人民代表大會(huì)、政治協(xié)商等民意渠道存在顯著差別：在信訪活動(dòng)中，大多數(shù)信訪事項(xiàng)并不是源于對(duì)于公共政策的直接關(guān)注，而通常源于對(duì)于個(gè)人權(quán)益的主張和救濟(jì)要求。而龐大浩瀚的信訪數(shù)量、紛繁復(fù)雜的信訪內(nèi)容，信訪訴求的私益特征，往往使決策者陷入篩選信訪信息、聚合公共政策訴求的困境。

為此，在眾多復(fù)雜的信訪信息中，分析篩選涉及公共政策的信息，聚合符合公眾普遍意志的要求，是信訪工作有效影響公共決策的基礎(chǔ)性工作。在這其中，首先需要完善信訪信息收集網(wǎng)絡(luò)，充實(shí)決策信息資源，為科學(xué)合理的公共決策提供充足依據(jù)；其次，需要加強(qiáng)信訪工作系統(tǒng)的溝通交流機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信訪信息資源共享，避免重復(fù)信訪導(dǎo)致的重復(fù)接待處理；第三，需要對(duì)于信訪信息進(jìn)行認(rèn)真切實(shí)的分析，篩選其中涉及或者影響公共政策的相關(guān)信息，聚合信訪人的利益要求和政策要求，從而及時(shí)有效為黨和政府的決策提供依據(jù)。

當(dāng)社會(huì)問(wèn)題被納入政策制定議程成為政策問(wèn)題后，接踵而至的問(wèn)題即在于如何準(zhǔn)確預(yù)判和診斷這些問(wèn)題。在此，行政信訪扮演著診斷社會(huì)問(wèn)題和矛盾的角色，由此幫助設(shè)定合理的政策目標(biāo)和政策方案。實(shí)踐表明，信訪信息分析研究是政治性、政策性和專業(yè)性很強(qiáng)的工作，它對(duì)于加強(qiáng)信訪工作對(duì)于公共政策的影響力具有重要意義，所以，在信訪工作中需要著力加強(qiáng)這方面機(jī)制建設(shè)，尤其是通過(guò)深入調(diào)查研究，把握社會(huì)問(wèn)題的特點(diǎn)和發(fā)展規(guī)律，力求做到以數(shù)字反映社會(huì)矛盾規(guī)律，以規(guī)律促進(jìn)科學(xué)決策，將事前預(yù)防與事后處理相配合，實(shí)現(xiàn)行政信訪工作“從參與保障型向參與決策型轉(zhuǎn)變，從實(shí)務(wù)操作型向理論研究型轉(zhuǎn)變，從表層匯總型向深層剖析型轉(zhuǎn)變”(33)。就目前來(lái)看，除了北京市等部分地區(qū)成立了信訪矛盾分析研究中心，在這方面作出了有益探索之外，我國(guó)全面展開(kāi)信訪信息分析和診斷工作，尚待時(shí)日。

(三)強(qiáng)化對(duì)公共政策的信訪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

在日常的政府決策過(guò)程中，政策規(guī)劃程序之后，通常是政策方案的評(píng)估。對(duì)政策方案進(jìn)行評(píng)估，是為了確保公共政策既能體現(xiàn)公眾意志，又能順利貫徹落實(shí)，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)設(shè)的政策目標(biāo)。以“信訪前置”為指導(dǎo)的重大決策信訪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，是一種“參與式的社會(huì)評(píng)估”，其中包括對(duì)政策的可行性評(píng)估、效應(yīng)性評(píng)估、協(xié)調(diào)性評(píng)估以及風(fēng)險(xiǎn)性評(píng)估等主要內(nèi)容，在這其中，功能最為突出的是信訪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。從評(píng)估的對(duì)象來(lái)看，它主要涉及對(duì)尚未出臺(tái)的政策方案的評(píng)估和對(duì)已經(jīng)出臺(tái)的公共政策的評(píng)估。

對(duì)尚未出臺(tái)的政策方案的評(píng)估，就是通常所說(shuō)的“事前評(píng)估”。這一階段的評(píng)估能夠及早發(fā)現(xiàn)政策方案的不足，防患于未然，避免不合理的政策出臺(tái)，從而減少因政策本身不合理導(dǎo)致的社會(huì)矛盾。從各地重大決策信訪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的具體實(shí)施來(lái)看，事前階段的評(píng)估已經(jīng)逐漸開(kāi)始受到各級(jí)黨組織和政府重視，并在若干重大決策中付諸實(shí)施，其中主要包括對(duì)評(píng)估事項(xiàng)進(jìn)行可行性分析，查找可能出現(xiàn)的信訪風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提出避免信訪風(fēng)險(xiǎn)的措施和化解信訪矛盾的對(duì)策，由此而形成的信訪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，正在成為政府決策的重要依據(jù)。

對(duì)已經(jīng)出臺(tái)的公共政策的評(píng)估，則主要是指事中和事后的信訪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，即對(duì)政策執(zhí)行階段和執(zhí)行后的政策效果的追蹤調(diào)查和評(píng)估，確切地說(shuō)，它們是對(duì)政策效果的評(píng)價(jià)。這種事后的政策評(píng)估，是實(shí)現(xiàn)公共政策合理調(diào)整，提高下一輪決策科學(xué)合理性的必要環(huán)節(jié)。事中評(píng)估實(shí)際上起著一種監(jiān)督作用，一定程度上防止執(zhí)行過(guò)程偏離政策目標(biāo)，減少因執(zhí)行偏差導(dǎo)致的社會(huì)不滿甚至社會(huì)矛盾；事后評(píng)估實(shí)則是對(duì)公共政策的信息反饋，它有助于及時(shí)調(diào)整和修繕不恰當(dāng)?shù)恼�府決策，或者促使失效過(guò)時(shí)的政策及時(shí)終結(jié)。

不過(guò)，就信訪工作實(shí)踐來(lái)看，目前，某些政府部門(mén)對(duì)重大決策的事前評(píng)估不同程度具有形式主義傾向，而對(duì)公共政策的事中和事后評(píng)價(jià)，則成為政策出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)的被動(dòng)舉措，這種事后的補(bǔ)救，實(shí)際上很難完全挽回已經(jīng)造成的消極政策后果。因此，就目前的情況看，進(jìn)一步強(qiáng)化和完善公共政策信訪風(fēng)險(xiǎn)的事前評(píng)估機(jī)制，實(shí)是十分必要。

具體而言，這種完善可以從以下方面著手：第一，實(shí)現(xiàn)評(píng)估主體多元化。重大決策信訪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估往往涉及關(guān)乎民眾切身利益的重大決策和項(xiàng)目，所以，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)評(píng)估主體多元化，尤其需要擴(kuò)大公民有序參與，使可能受到相關(guān)政策影響的公民有序有效參與公共決策方案的評(píng)估過(guò)程，以及早提出可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，并且據(jù)此及時(shí)調(diào)整政策方案，或做好相應(yīng)的應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備；第二，擴(kuò)大信訪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估對(duì)象。目前，信訪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制主要針對(duì)的是重大決策和項(xiàng)目，實(shí)際上，普通公共政策所涉事項(xiàng)有時(shí)也可能成為引發(fā)社會(huì)矛盾的導(dǎo)火索，為此，需要將信訪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估對(duì)象擴(kuò)展到更多的公共決策領(lǐng)域；第三，延展信訪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的時(shí)間維度。將評(píng)估的時(shí)間延長(zhǎng)至公共政策出臺(tái)后實(shí)施執(zhí)行的相當(dāng)階段，以利于觀察性評(píng)估，進(jìn)而促進(jìn)公共政策的及時(shí)調(diào)整和修正。

(四)調(diào)整信訪體制結(jié)構(gòu)以增強(qiáng)對(duì)政策的影響力

行政信訪的實(shí)際運(yùn)行表明，我國(guó)的行政信訪存在體制性問(wèn)題，其主要體現(xiàn)為：信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置相對(duì)紊亂。信訪機(jī)構(gòu)實(shí)行“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)處理”的原則，相互之間缺少縱向的嚴(yán)格隸屬關(guān)系和橫向的溝通交流，缺乏權(quán)威性的統(tǒng)一歸口管理及領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，因而協(xié)調(diào)能力相對(duì)薄弱；信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和權(quán)力有效性有限。為此，行政信訪機(jī)構(gòu)提供的有價(jià)值的政策信息和政策建議，未必一定能夠得到相關(guān)政府職能部門(mén)的認(rèn)可和接受。因此，要使行政信訪的政策功能落到實(shí)處，就必須切實(shí)考慮改革完善行政信訪的體制，實(shí)際上，這也是完善行政信訪制度的發(fā)展方向和基本路徑。

對(duì)于這一問(wèn)題，人們關(guān)注得比較多，其主要主張是：

1.擴(kuò)展信訪職能，強(qiáng)化信訪部門(mén)的權(quán)力，探索“大信訪”格局。持這種觀點(diǎn)的人認(rèn)為，“中國(guó)需要這么一套反饋系統(tǒng)來(lái)了解社會(huì)存在的問(wèn)題，了解民眾的需要，這是一個(gè)沒(méi)有門(mén)檻的系統(tǒng)”。(34)而信訪機(jī)構(gòu)權(quán)力有限是導(dǎo)致信訪工作效率低下的主要原因，因此，應(yīng)當(dāng)賦予信訪部門(mén)諸如調(diào)查、督辦、彈劾、提議罷免等更多權(quán)能，借此樹(shù)立信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)威，有效解決社會(huì)問(wèn)題。

2.對(duì)信訪功能進(jìn)行分解。秉持這一主張的學(xué)者認(rèn)為，行政信訪的主要功能不外乎公民政治參與和權(quán)利救濟(jì)，而這兩者又都可以從信訪中分離出來(lái)，為此，他們主張對(duì)信訪功能進(jìn)行分解。具體而言，將權(quán)利救濟(jì)的功能分流到司法體系，以防止司法權(quán)威的流失，避免信訪制度遭遇不可承受之重；將信訪機(jī)構(gòu)和工作歸并到人大，使信訪的公民參與功能與立法機(jī)關(guān)的民意功能有效整合，以加強(qiáng)系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。為此，他們主張，“把信訪集中到各級(jí)人民代表大會(huì)，通過(guò)人民代表來(lái)監(jiān)督一府兩院的工作，并系統(tǒng)地建立民眾的利益表達(dá)機(jī)制”(35)。

3.提升行政信訪的地位，把它作為黨委社會(huì)管理的重要組成部分。這一觀點(diǎn)在一些地區(qū)已經(jīng)開(kāi)始推行。以海南為例，2011年6月中共海南省委成立群眾工作部，與信訪局合署辦公，這種“用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作”的改革意味著信訪機(jī)構(gòu)的地位提升和權(quán)能強(qiáng)化。對(duì)于增強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)的政策影響力和矛盾協(xié)調(diào)解決能力來(lái)說(shuō)，這一舉措不失為行政信訪制度的創(chuàng)新性嘗試。

我們認(rèn)為，信訪工作體制的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，應(yīng)當(dāng)在中國(guó)特色社會(huì)主義民主治理發(fā)展的背景下加以思考和實(shí)施。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，在復(fù)雜的社會(huì)矛盾面前如何進(jìn)一步提升黨和政府的權(quán)威性和公信力，是社會(huì)政治和諧有序發(fā)展的核心環(huán)節(jié)。我國(guó)的行政信訪制度雖然原本是一項(xiàng)行政管理制度，但是，我國(guó)特有的黨政關(guān)系特點(diǎn)，使這一制度兼具了政治和行政性格，即行政信訪“實(shí)際是執(zhí)政黨與政府合一的權(quán)力體系……是執(zhí)政黨的執(zhí)政機(jī)制和政府行政機(jī)制的合成……也是信訪人權(quán)利主張融通執(zhí)政黨和政府制定、運(yùn)行和調(diào)整相關(guān)政策，監(jiān)督公職人員行為的政治途徑”。(36)因此，行政信訪體制的改革完善和發(fā)展應(yīng)當(dāng)遵循這一基本規(guī)定和屬性，以充分發(fā)揮它在國(guó)家治理和政府管理中的積極功效為取向。

根據(jù)這一基本要求和取向，改革完善信訪體制以強(qiáng)化和優(yōu)化信訪工作對(duì)于公共政策影響，顯然不可能通過(guò)轉(zhuǎn)變行政信訪的制度屬性來(lái)實(shí)現(xiàn)，也不可能通過(guò)對(duì)于行政信訪機(jī)構(gòu)的簡(jiǎn)單撤銷和機(jī)構(gòu)分流來(lái)實(shí)現(xiàn)，而只能通過(guò)政治體制和政府管理體制的深入改革和完善來(lái)實(shí)現(xiàn)。在這其中，核心問(wèn)題在于實(shí)現(xiàn)行政信訪機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)能的統(tǒng)一，尤其需要為行政信訪機(jī)構(gòu)配備足夠的權(quán)力和資源，強(qiáng)化它在政府序列中的地位，而信訪機(jī)構(gòu)地位的提升，首先在于信訪機(jī)構(gòu)主要領(lǐng)導(dǎo)地位的提升，從實(shí)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，信訪部門(mén)的直接領(lǐng)導(dǎo)由同級(jí)黨委常委來(lái)?yè)?dān)任，應(yīng)該是提高信訪部門(mén)影響力的有效途徑。

(五)加強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)與相關(guān)政策部門(mén)的聯(lián)動(dòng)

在公共政策實(shí)際過(guò)程中，存在著不同主體間的利益矛盾和博弈——不同公民群體之間的利益矛盾和博弈、公民與公共決策部門(mén)之間的利益矛盾和博弈，甚至政府不同職能部門(mén)在同一政策問(wèn)題上的矛盾和博弈。在這其中，信訪機(jī)構(gòu)常常起著利益協(xié)調(diào)的作用，即在不同的利益主體之間尋求適當(dāng)均衡點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源和利益在這些主體之間的平衡。

不過(guò)，從實(shí)踐來(lái)看，政策協(xié)調(diào)是行政信訪面臨的工作難題。

在不少情況下，對(duì)于信訪部門(mén)的協(xié)調(diào)工作，相關(guān)職能部門(mén)較多實(shí)施的是“友情演出”而缺乏有機(jī)協(xié)同。在這其中，除了存在行政信訪的職能定位問(wèn)題之外，更與它們之間缺乏多方面深入有效的溝通互動(dòng)機(jī)制相關(guān)。信訪機(jī)構(gòu)與政府職能部門(mén)，尤其是公共決策部門(mén)缺乏充分深入的溝通交流，對(duì)于政策議程的推進(jìn)以及政策目標(biāo)的設(shè)置、政策方案的設(shè)計(jì)等都是相當(dāng)不利的。因此，加強(qiáng)信訪部門(mén)與相關(guān)職能部門(mén)、尤其是決策部門(mén)的聯(lián)動(dòng)，是強(qiáng)化行政信訪對(duì)于公共政策的影響力的重要途徑。

在當(dāng)前的行政信訪運(yùn)行格局中，行政信訪機(jī)構(gòu)多處于居間協(xié)調(diào)的“樞紐地位”，它的協(xié)調(diào)功能主要通過(guò)信訪工作聯(lián)席會(huì)議、突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制等途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。信訪工作聯(lián)席會(huì)議調(diào)處范圍廣泛，從中央到區(qū)縣、甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在發(fā)揮著重要作用。與此同時(shí)，目前各地普遍制定了突發(fā)性信訪事件應(yīng)急管理預(yù)案，在工作要求、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行內(nèi)容、實(shí)施方法、聯(lián)動(dòng)主體等方面都做了比較詳細(xì)的規(guī)定，這有助于預(yù)防群體性事件，化解嚴(yán)重的社會(huì)沖突。不過(guò)，這些工作機(jī)制大多針對(duì)的是具體的信訪案件和特殊的信訪矛盾，具有很強(qiáng)的臨時(shí)性和應(yīng)急性，因此，對(duì)于公共政策來(lái)說(shuō)，其影響并非普遍性和持續(xù)性的，尤其是對(duì)于信訪的政策協(xié)調(diào)功能實(shí)現(xiàn)來(lái)說(shuō)，其效果具有一定的局限性。

近年來(lái)，各級(jí)政府在創(chuàng)新信訪協(xié)調(diào)機(jī)制方面取得較大突破，在這其中，尤其是“一站式”接待和信訪工作督導(dǎo)機(jī)制，在信訪工作實(shí)踐中取得了良好效果�！耙徽臼健苯哟�的工作機(jī)制有助于提高信訪工作效率、穩(wěn)步降低信訪總量。而信訪工作督導(dǎo)機(jī)制與“一站式”接待類似，由與信訪工作密切相關(guān)的政府職能部門(mén)的負(fù)責(zé)人到行政信訪部門(mén)掛職鍛煉，直接參與包括辦信、接訪、協(xié)調(diào)、化解、答復(fù)等在內(nèi)的全部信訪工作環(huán)節(jié)，同時(shí)督促和檢查信訪矛盾的排查化解情況。

比如，北京市海淀區(qū)成立了兩個(gè)信訪督導(dǎo)組，相關(guān)職能部門(mén)新升任的副手先到區(qū)委、區(qū)政府信訪辦掛職任副主任，體驗(yàn)行政信訪工作的全部環(huán)節(jié)，督導(dǎo)信訪排查調(diào)處工作的決策部署情況，了解信訪工作的基本情況，了解社情民意，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。(37)

實(shí)踐證明，這種體驗(yàn)式的掛職鍛煉有助于信訪機(jī)構(gòu)與實(shí)際政策制定和執(zhí)行部門(mén)建立緊密的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，從而有利于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)職能部門(mén)深入體察民情，充分認(rèn)識(shí)行政信訪工作的重要性和艱巨性。同時(shí)，通過(guò)信訪督導(dǎo)的工作機(jī)制，信訪機(jī)構(gòu)的實(shí)際協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)能力也可以得到很大提升。

(六)促使信訪責(zé)任追究向合理的信訪工作績(jī)效考核轉(zhuǎn)變

加強(qiáng)信訪對(duì)職能部門(mén)、尤其是決策單位的約束，是強(qiáng)化行政信訪影響力度的重要課題。從理論上講，解決這一問(wèn)題的重要途徑是強(qiáng)化對(duì)于各級(jí)政府及其職能部門(mén)的信訪考核。但是，以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)和方法進(jìn)行考核，直接關(guān)系到信訪工作是否能夠科學(xué)合理影響公共政策。

當(dāng)前，對(duì)于地方政府的信訪考核，主要是根據(jù)信訪數(shù)量來(lái)確定各級(jí)政府相關(guān)人員的信訪責(zé)任，由此將信訪數(shù)量作為政府職能部門(mén)績(jī)效考核的重要內(nèi)容。在這種信訪量化責(zé)任追究體制下，上級(jí)政府對(duì)各地上訪數(shù)量和規(guī)模進(jìn)行排名，并將這種排名與地方政府的政績(jī)考核掛鉤。這種方式固然可以促使地方政府職能部門(mén)解決一些信訪問(wèn)題，但是，卻很容易陷入“強(qiáng)行捂蓋子”、“施行擺平術(shù)”，甚至圍追堵截的境地。(38)某些地方政府部門(mén)的這些做法，不僅阻礙了上級(jí)決策部門(mén)及時(shí)獲取信訪信息，妨礙了政策信息的真實(shí)反饋，延誤了調(diào)整政策內(nèi)容和糾正政策瑕疵的有利時(shí)機(jī)，而且導(dǎo)致了某些相當(dāng)激烈的群體性事件，使社會(huì)問(wèn)題趨于復(fù)雜化。

為避免和消除這種情況，首要措施應(yīng)該是給地方黨政部門(mén)減壓，給信訪人員松綁，促使單純以信訪數(shù)量排名的信訪責(zé)任追究機(jī)制向著科學(xué)合理的績(jī)效考核體系轉(zhuǎn)變。目前，信訪工作績(jī)效考核主要分為兩個(gè)部分：一是對(duì)信訪部門(mén)的工作情況進(jìn)行考核，如將“領(lǐng)導(dǎo)重視信訪工作、辦理群眾來(lái)信、接待群眾來(lái)訪、信訪事項(xiàng)復(fù)查復(fù)核工作、信訪信息、信訪宣傳、信訪調(diào)研、基層組織建設(shè)及規(guī)范化管理”(39)等作為考核信訪部門(mén)的主要內(nèi)容和指標(biāo)；二是對(duì)政府各職能部門(mén)信訪工作的考核。不過(guò)，這一部分目前并沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范的考核指標(biāo)。國(guó)務(wù)院《信訪條例》規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將信訪工作績(jī)效納入公務(wù)員考核體系�！�(40)但是，如何進(jìn)行信訪工作考核，考核哪些內(nèi)容，以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)考核等，尚需進(jìn)一步制定細(xì)則。

在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)不斷發(fā)展的今天，各地區(qū)的發(fā)展模式、進(jìn)度、階段和方式存在著明顯的差異，這種差異性對(duì)行政信訪工作具有深刻影響，比如以制造業(yè)為主的發(fā)展方式與以服務(wù)業(yè)為主的發(fā)展方式、舊城改造與新農(nóng)村建設(shè)、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與緩慢推進(jìn)，對(duì)行政信訪的影響顯然是不同的。這種差異性既體現(xiàn)為社會(huì)矛盾和信訪內(nèi)容的差異，也體現(xiàn)為信訪數(shù)量的差異，因此，單憑信訪量的多少，往往很難準(zhǔn)確衡量相關(guān)地區(qū)的社會(huì)治理狀況。合理的做法應(yīng)該是，不按照單一的信訪數(shù)量對(duì)各地的工作情況排名，而是將信訪數(shù)量與信訪矛盾化解量之間的比率作為重要的績(jī)效考核指標(biāo)。

用信訪數(shù)量與矛盾化解量之比來(lái)考核各級(jí)政府部門(mén)，可以防止行政信訪活動(dòng)的異化，從而營(yíng)造一個(gè)“疏導(dǎo)”式的社會(huì)綜合治理環(huán)境。當(dāng)然，從根本上來(lái)講，決策的科學(xué)與民主體制機(jī)制的不斷全面改革完善，才是行政信訪的政策功能得以優(yōu)化的有效發(fā)展途徑。

綜上所述可知，當(dāng)前，我國(guó)既處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，又處于社會(huì)矛盾凸顯期。社會(huì)矛盾和沖突常常集中反映和體現(xiàn)為信訪矛盾，日益具有群體性、普遍性特征，并且越來(lái)越與公共政策密切相關(guān)。社會(huì)矛盾的這些特征使得傳統(tǒng)的個(gè)案式解決社會(huì)矛盾和問(wèn)題的方法難以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需求，另一方面，也使得行政信訪工作日益介入公共政策過(guò)程，形成影響公共政策的重要功能。因此，從公共政策的角度審視社會(huì)矛盾和信訪問(wèn)題，不僅可以增強(qiáng)公共政策的合法性和可執(zhí)行性，也有助于人們進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到信訪工作對(duì)于公共政策的重要意義，從而以優(yōu)化信訪來(lái)優(yōu)化公共政策，使社會(huì)矛盾在萌芽狀態(tài)就在廣泛和普遍意義上獲得政策性化解。

行政信訪制度作為黨和政府的群眾工作的重要途徑，本質(zhì)上努力解決的是如何優(yōu)效治理國(guó)家和實(shí)現(xiàn)公民權(quán)益的問(wèn)題。就此而言，從社會(huì)管理有效實(shí)施、社會(huì)矛盾有效解決和社會(huì)糾紛有效化解來(lái)看，一方面，行政信訪對(duì)于公共政策的影響和作用機(jī)制亟須進(jìn)一步完善，其作用力度和深度亟須進(jìn)一步強(qiáng)化，因此，信訪體制需要進(jìn)一步改革，其實(shí)際政策功效需要進(jìn)一步發(fā)揮，相關(guān)配套和聯(lián)動(dòng)制度需要進(jìn)一步健全；另一方面，國(guó)家優(yōu)效治理和公民權(quán)益維護(hù)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，行政信訪的優(yōu)化發(fā)展完善，需要放在這樣一個(gè)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程中予以考慮，其總體思路無(wú)疑在于，“堅(jiān)持貫徹黨的群眾路線，堅(jiān)持人民主體地位，發(fā)揮人民首創(chuàng)精神，緊緊依靠人民群眾開(kāi)創(chuàng)新形勢(shì)下社會(huì)管理新局面”，把加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理“擺在更加突出的位置，深刻認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確把握社會(huì)管理規(guī)律，加強(qiáng)調(diào)查研究，加強(qiáng)政策制定，加強(qiáng)工作部署，加強(qiáng)任務(wù)落實(shí)，不斷提高社會(huì)管理科學(xué)化水平”，(41)“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局，健全基層社會(huì)管理體制。最大限度激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素。妥善處理人民內(nèi)部矛盾，完善信訪制度，健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制。”(42)