三、行政信訪政策功能的局限性

如前所述，作為特定的政治制度安排，行政信訪在我國(guó)社會(huì)管理和社會(huì)建設(shè)不斷發(fā)展的今天，對(duì)于公共政策的內(nèi)容、過(guò)程、價(jià)值協(xié)調(diào)和調(diào)整等方面已經(jīng)具有重要影響。然而，一項(xiàng)制度究竟能夠發(fā)揮多大功效，不僅在于制度設(shè)置的規(guī)范性取向，而且更在于制度的實(shí)際運(yùn)行和功能績(jī)效。因此，在分析行政信訪制度對(duì)于公共政策的積極功能和影響的同時(shí)，人們也應(yīng)該看到，在社會(huì)生活和政治實(shí)踐中，由于多方面因素的影響和作用，行政信訪對(duì)公共政策的積極功能和作用的實(shí)現(xiàn)也受到多方面因素約束，因而還存在特定的局限性，行政信訪實(shí)踐表明，這些局限性主要體現(xiàn)在：

(一)行政信訪反映問(wèn)題與通過(guò)政策化解矛盾之間存在著落差

行政信訪實(shí)踐表明，并非所有信訪問(wèn)題都具有政策普遍性，并非所有信訪問(wèn)題都屬于公共政策的調(diào)整范圍，都能夠通過(guò)恰當(dāng)?shù)恼�策制定和政策調(diào)整來(lái)避免和化解社會(huì)矛盾。盡管如此，行政信訪實(shí)踐同樣表明，在社會(huì)發(fā)展的當(dāng)前階段，公共政策本身的瑕疵、公共政策的缺位、不同時(shí)期和部門公共政策之間的沖突和脫節(jié)、公共政策遲滯性等，無(wú)疑影響著社會(huì)生活和正常秩序，從而使得政策問(wèn)題成為行政信訪的重要內(nèi)容。

然而，行政信訪的實(shí)際情況顯示，行政信訪與公共政策的關(guān)聯(lián)性，還沒(méi)有使得大量信訪問(wèn)題和群體性矛盾迅速通過(guò)政府決策或者政策調(diào)整加以解決。目前，我國(guó)每年的信訪總量已經(jīng)相當(dāng)大，但是，信訪案件的解決率卻相當(dāng)?shù)�。�?jù)統(tǒng)計(jì)，信訪問(wèn)題的解決比率大體在2‰左右，(27)這一數(shù)據(jù)表明，匯集到信訪渠道的社會(huì)問(wèn)題與通過(guò)信訪渠道解決的社會(huì)問(wèn)題之間存在巨大落差，這種落差可以從“十一五”期間北京市的重信重訪量中窺見一斑。(28)

如前所述，重信、重訪是社會(huì)矛盾與公共政策具有密切關(guān)聯(lián)性的重要體現(xiàn)，它們所反映的社會(huì)問(wèn)題和矛盾大多很難在既有的政策條件下得到妥善解決。這就是說(shuō)，行政信訪雖然能夠真實(shí)地反映社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)矛盾，但是未必總會(huì)及時(shí)有效地影響公共政策，使得這些矛盾和沖突能夠及時(shí)上升到公共政策層面，通過(guò)政府決策獲得政策性化解。

(二)行政信訪促進(jìn)公共政策調(diào)整的功能和作用有限

公共政策是社會(huì)財(cái)富和利益的權(quán)威性分配方式，涉及廣大人民群眾方方面面的利益，如果公共政策本身不合理，或者存在政策瑕疵，就會(huì)出現(xiàn)很多政策執(zhí)行難題，甚至引發(fā)社會(huì)矛盾和沖突，因此，一旦公共政策被證明缺乏合理性或者存在瑕疵，就應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以調(diào)整。在公共政策調(diào)整過(guò)程中，行政信訪無(wú)疑具有重要的促進(jìn)功能。盡管如此，我國(guó)的行政信訪實(shí)踐表明，這種促進(jìn)功能也存在一定的局限性。

以某市××鎮(zhèn)××村的征地補(bǔ)償中新老村民待遇問(wèn)題為例，村民××的戶口于上個(gè)世紀(jì)七十年代遷入該村，一直在該村居住并結(jié)婚生子，2003年城市道路建設(shè)征用該村的土地時(shí)認(rèn)為××是外來(lái)戶，因此不予發(fā)放××夫婦及子女的占地補(bǔ)償款。事后，××向上級(jí)去信要求領(lǐng)取其占地補(bǔ)償款。在這一事件中，問(wèn)題的關(guān)鍵在于確定××是該村集體經(jīng)濟(jì)組織成員還是外來(lái)戶。按照市委、市人民政府《關(guān)于積極推進(jìn)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)和流轉(zhuǎn)的意見》文件精神，1985年12月31日前遷入該村的取得本集體經(jīng)濟(jì)組織土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶及其衍生的農(nóng)業(yè)人口均為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，據(jù)此可以確認(rèn)，××是該村農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，他及其家人有權(quán)獲得占地補(bǔ)償款。作為個(gè)案，××獲得了占地補(bǔ)償款。(29)

上述案例中的信訪人通過(guò)信訪渠道維護(hù)了自己的合法權(quán)益，作為個(gè)案得到了圓滿解決。但是，令人深思的是，為什么會(huì)出現(xiàn)這樣的信訪問(wèn)題？信訪人的個(gè)案訴求得到了滿足，與他有著類似情況的人們?cè)撛鯓泳S護(hù)自己的合法利益？更為尷尬的是，1985年12月31日之前遷入的住戶，起碼還有基于《文件》精神的政策保障，而在這此后遷入的住戶顯然不能再憑借該政策來(lái)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自己的利益，那么，怎樣才能保障他們的利益呢？雖然這一信訪案例以及同類信訪事項(xiàng)已經(jīng)暴露了征地補(bǔ)償政策內(nèi)外有別、前后不一所導(dǎo)致的弊端，但是，尚無(wú)明顯的證據(jù)證明，這些矛盾對(duì)相應(yīng)的政策制定和政策調(diào)整產(chǎn)生了顯著影響和作用。

今天，隨著城市化進(jìn)程的加快，土地征用量不斷擴(kuò)大，與上述案例中信訪人的問(wèn)題類似的訴求逐步明顯和增加。事實(shí)表明，采用變通的方式雖然能夠解決其中單個(gè)信訪人的個(gè)案問(wèn)題，但是并不能消除和防止基于類似政策問(wèn)題而引發(fā)的社會(huì)矛盾，由此可能形成頗具規(guī)模的拆遷戶群體或村民群體，他們的利益問(wèn)題將進(jìn)一步凸顯，隨之而來(lái)的信訪矛盾甚至可能加劇，誰(shuí)來(lái)為他們的利益損失買單，將成為需要切實(shí)認(rèn)真關(guān)注的問(wèn)題。

(三)行政信訪工作的政策溝通和協(xié)調(diào)運(yùn)行困難

從制度運(yùn)行的總體過(guò)程來(lái)看，行政信訪居于公民與政府之間，是公民權(quán)利與公共權(quán)力之間關(guān)系的“斡旋者”，也是不同政府部門或相關(guān)政策主體之間關(guān)系的“協(xié)調(diào)者”，行政信訪的這種特殊角色，使得它在公共政策過(guò)程中起著重要作用。公眾的直接有序參與會(huì)推動(dòng)社會(huì)問(wèn)題上升為政策問(wèn)題，但是，正式啟動(dòng)政策議程的主體卻是相關(guān)的政府職能部門。因此，如何有效溝通協(xié)調(diào)政策相關(guān)方，促使政策制定者和相關(guān)政府職能部門將具備政策屬性的社會(huì)問(wèn)題納入政策議程，是信訪機(jī)構(gòu)施加影響和作用于公共政策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

從實(shí)踐來(lái)看，信訪工作在這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)上卻面臨著相當(dāng)困境，在這其中，突出的表現(xiàn)主要是：首先，信訪人的訴求可能過(guò)高，這就容易導(dǎo)致相關(guān)各方陷入僵持狀態(tài)。但是，如果不能在兩者之間達(dá)成共識(shí)，很難獲得進(jìn)一步調(diào)整政策或制定新政策的真實(shí)信息。在這種情況下，信訪過(guò)程的阻滯不僅不利于貫徹執(zhí)行現(xiàn)行政策，而且不利于相關(guān)政策更新，甚至可能進(jìn)一步引發(fā)新的社會(huì)問(wèn)題和矛盾；其次，信訪人向多個(gè)部門上訪，常常導(dǎo)致問(wèn)題歸屬不明或受理爭(zhēng)議，比如某縣稅務(wù)局提前退休職工因待遇問(wèn)題多次分別向縣信訪辦、水務(wù)局、人力社保局、縣政府和市信訪辦等部門寫信并上訪，這使得各級(jí)人民政府或各政府部門之間存在受理爭(zhēng)議，甚至可能出現(xiàn)互相扯皮推諉和踢皮球的情況。因此，當(dāng)信訪事項(xiàng)涉及多個(gè)政府部門，所涉問(wèn)題需要它們之間的協(xié)同配合、協(xié)商合作才能有效解決時(shí)，信訪機(jī)構(gòu)發(fā)起的政策協(xié)調(diào)和部門行動(dòng)協(xié)同尤其困難；第三，在溝通和協(xié)調(diào)過(guò)程中，信訪部門職權(quán)有限，信訪工作的效率和效果常常受到很大制約。比如在拆遷、土地、三農(nóng)等問(wèn)題上，“表面上是信訪人個(gè)人的利益問(wèn)題，實(shí)際上反映的是一個(gè)系統(tǒng)、一個(gè)領(lǐng)域，乃至是全國(guó)性的政策性、大局性的問(wèn)題”(30)，信訪部門在面對(duì)這些問(wèn)題時(shí)，很難在短期內(nèi)順利協(xié)調(diào)相關(guān)政策主體之間的關(guān)系，給出令各方滿意的政策建議或政策方案。

(四)行政信訪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估對(duì)重大公共決策影響有限

近年來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革的深化，社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)矛盾相伴而生，如城區(qū)改造和城鎮(zhèn)建設(shè)中拆遷單位與拆遷群眾之間的矛盾、重點(diǎn)工程項(xiàng)目主辦方與當(dāng)?shù)厝罕姷睦�益沖突等等。這些社會(huì)問(wèn)題和矛盾容易誘發(fā)群眾的不滿和抵觸情緒，甚至演化為過(guò)激行為和群體性上訪事件，由此使得拆遷工作難以順利推進(jìn)、項(xiàng)目建設(shè)遲滯或中斷，同時(shí)擾亂正常的社會(huì)秩序，影響社會(huì)穩(wěn)定，甚至在特定程度上銷蝕公眾對(duì)政府及其決策的認(rèn)可和認(rèn)同。

針對(duì)這一情況，行政信訪機(jī)構(gòu)建立了重大決策信訪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，為預(yù)先防范信訪矛盾奠定了制度基礎(chǔ)。盡管如此，從行政信訪的具體實(shí)踐來(lái)看，這種信訪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估常常是事后評(píng)估，而這種評(píng)估方式往往可能引發(fā)新的社會(huì)矛盾，蝕耗政府決策以及后續(xù)補(bǔ)償所消耗的資源。

以某市××區(qū)地鐵N號(hào)線規(guī)劃引發(fā)的信訪事項(xiàng)為例，開工興建時(shí)制定的規(guī)劃為周邊居民的交通出行帶來(lái)了希望，但是施工進(jìn)程中卻在未征求居民意見的情況下對(duì)原定方案進(jìn)行調(diào)整，從而激起當(dāng)?shù)鼐用竦膹?qiáng)烈不滿，引發(fā)上萬(wàn)群眾參與簽名并揚(yáng)言要去靜坐、游行。在矛盾苗頭出現(xiàn)之時(shí)，信訪部門及時(shí)作出反應(yīng)，建議有關(guān)部門在論證地鐵站的建設(shè)與撤銷過(guò)程中對(duì)居民的意見進(jìn)行綜合評(píng)估，并積極搭建平臺(tái)，多方進(jìn)行協(xié)調(diào)最終化解了矛盾。在該市另一個(gè)區(qū)，也是因?yàn)樾藿ǖ罔F的總體規(guī)劃事先沒(méi)有征求廣大群眾的意見而導(dǎo)致居民萬(wàn)人簽名，100多個(gè)單位聯(lián)名上訪要求將地鐵線延伸或調(diào)整以解決廣大居民的出行難問(wèn)題。問(wèn)題出現(xiàn)以后，相關(guān)部門在尊重群體民意訴求的基礎(chǔ)上，組織專家討論拿出更為科學(xué)合理的方案，最終找到替代性措施解決了群眾的實(shí)際困難。(31)

從上述案例可見，相關(guān)部門化解問(wèn)題積極努力、方法得當(dāng)、效果良好。盡管如此，案例也顯示，同樣的事情在同一城市的不同區(qū)域重復(fù)發(fā)生，究其原因，主要在于決策部門在政策規(guī)劃時(shí)對(duì)于群眾的訴求和意見重視不夠，而等到問(wèn)題顯現(xiàn)或矛盾觸發(fā)后，相關(guān)部門在信訪機(jī)構(gòu)的建議和協(xié)調(diào)下對(duì)群眾意見進(jìn)行綜合評(píng)估，形成解決問(wèn)題的有效方案。這一案例在一定程度上表明，行政信訪對(duì)約束決策行為還是相對(duì)軟弱乏力的。