王浦劬：論轉(zhuǎn)變政府職能的若干理論問題【7】

　　此外，政府職能轉(zhuǎn)變還有價值路徑選擇。有學者積極以價值定位引導政府職能定位，明確指出，包括政府職能轉(zhuǎn)變在內(nèi)的政府管理體制改革，“就是要通過價值因素的引入和政府的道德化來實現(xiàn)對現(xiàn)代官僚制的超越。”［29］有學者進一步指出，“中國的國家治理價值目標的實質(zhì)就是要把握好公共性與效率的平衡”，這一價值目標，也是政府職能轉(zhuǎn)變的價值定位路徑；而中國特色社會主義的道路自信、理論自信和制度自信蘊含的價值取向和價值目標追求，則是政府職能轉(zhuǎn)變的價值支柱和軌道。如果缺乏自信，“甚至連管理也會出現(xiàn)不到位、不作為、亂作為的問題”。［30］

　　進入新時期以來，黨的十八大、十八屆三中全會、四中全會，根據(jù)黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一的中國特色社會主義政治建設戰(zhàn)略，確定推進國家治理現(xiàn)代化，必須全面推進依法治國，堅持和拓展中國特色社會主義法治道路。十八屆四中全會《決定》強調(diào)指出，“全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，全面深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，必須全面推進依法治國�！保�31］由此確定法治是國家治理現(xiàn)代化的基本方式，國家治理法治化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路，也是包括政府職能轉(zhuǎn)變在內(nèi)的政府治理現(xiàn)代化的必由之路。

　　從本質(zhì)上講，以法治作為政府職能轉(zhuǎn)變的路徑，就是以法定契約性公共規(guī)則作為政府職能轉(zhuǎn)變的路徑。如前所述，政府職能轉(zhuǎn)變本質(zhì)上是政府職權與職事的轉(zhuǎn)變，因此，沿著法治路徑轉(zhuǎn)變政府職能，實際上是把政府職權與職事納入法治的軌道，以法定契約規(guī)則的方式轉(zhuǎn)變、確定和運行政府職能，因此，政府職能的法治性轉(zhuǎn)變，并非簡單的制度性變革，而是政府職能的法治化變革，是政府職能與權責法定有機結合的變革。

　　根據(jù)十八屆三中全會、四中全會《決定》的精神，轉(zhuǎn)變政府職能的法治路徑，既體現(xiàn)為轉(zhuǎn)變政府職能的目標規(guī)定和法治思維，又體現(xiàn)為轉(zhuǎn)變政府職能的法治操作和法律實施：

　　第一，基于全面推進依法治國的總目標轉(zhuǎn)變政府職能。十八屆四中全會《決定》指出，全面推進依法治國的總目標，就是建設中國特色法治體系，建設社會主義法治國家。這一總目標，清楚確定了政府職能轉(zhuǎn)變的法治方位和方式，顯示政府職能轉(zhuǎn)變既是建設法治政府的重要內(nèi)容，也是建設法治國家法治社會的構成部分；既依循政府依法行政的方向規(guī)定，更遵循中國共產(chǎn)黨依法治國、依法執(zhí)政和促進國家治理現(xiàn)代化的根本要求。轉(zhuǎn)變政府職能的法治路徑既衍生又遵從這一總體目標的要求。

　　第二，運用法治思維和法治方式轉(zhuǎn)變政府職能。全面推進依法治國，必須運用法治思維和法治方式推進政府職能轉(zhuǎn)變。這就是說，轉(zhuǎn)變政府職能必須在法治的軌道上進行，深刻掌握立法與改革的辯證關系，使得立法與改革決策相銜接。首先，轉(zhuǎn)變政府職能的重大改革必須于法有據(jù)。其次，本著立法主動適應改革發(fā)展需要的精神，在研究轉(zhuǎn)變政府職能改革方案和改革措施時，要同步考慮涉及的立法問題，及時提出立法需求和立法建議。再次，轉(zhuǎn)變政府職能的舉措在實踐中得以證明行之有效的，應該及時上升為法律。而實踐條件還不成熟、需要先行先試的，應該按照法定程序作出授權。最后，對不適應改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止。［32］

　　第三，遵循依憲治國的原則轉(zhuǎn)變政府職能。我國政府職能中，有若干重要的涉憲內(nèi)容，比如，政府職能必須貫徹人民主權的原則；比如，政府職權源自人民代表大會，對人民代表大會負責；比如，政府職能及其制度和機構配置必須貫徹民主集中制原則；比如，政府職能必須貫徹尊重和保障人權的原則，如此等等。轉(zhuǎn)變政府職能，必須切實貫徹和遵循憲法的相關規(guī)定和立法精神，按照依憲治國原則轉(zhuǎn)變政府職能。

　　第四，依法全面履行政府職能。以法治路徑轉(zhuǎn)變政府職能，集中體現(xiàn)為政府職能法治化，以法律規(guī)范政府職能的內(nèi)容和履職行為。在規(guī)范政府職能的內(nèi)容方面，集中體現(xiàn)為推進各級政府事權規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度。在規(guī)范政府職能的履職方式方面，集中體現(xiàn)為“堅持法定職責必須為、法無授權不可為”的原則，推行政府權力清單制度、責任清單制度，把權由法定、責依法定、事隨法定的原則落到實處，并且禁止政府機關法外自設自授職權，由此克服其亂作為和不作為現(xiàn)象。同時，建立健全行政裁量權基準制度，最大限度地把行政職權關進制度的籠子。

　　第五，依法界定和確立政府與市場、政府與社會的關系。以法律界定政府的經(jīng)濟和社會職能，對于市場和社會主體來說，集中體現(xiàn)為法無禁止皆可為，據(jù)此法理原則，政府對于市場和社會主體行為實施管理的“負面清單”制度，藉此，以政府權力與公民權利的法定聯(lián)系，一體兩面地塑造政府與市場、政府與社會的新型法律關系，既以法律明確劃清和確定政府職權和職事的范圍和內(nèi)容邊界，又以法律保障公民的權利，“沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定”。［33］